Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 97/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- - przepisów postępowania, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji z uwagi na to, że Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - P. D. brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy z mocy ustawy ww. sędzia był wyłączony od orzekania w niniejszej sprawie, a to z tej przyczyny, iż po raz pierwszy orzekał w niniejszej sprawie w wyroku kasacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16, na mocy którego nastąpiło uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], a następnie po raz drugi - w zaskarżonym wyroku, który dotyczył sprawy ze skargi na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], która została wydana na skutek wyroku WSA z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16, co stanowi o naruszeniu zasady obiektywizmu i bezstronności orzekania w kontekście prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego w niniejszej sprawie, i w rezultacie stanowi przesłankę do stwierdzenia na zasadzie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważności niniejszego postępowania;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w sytuacji, gdy SKO ponownie rozpoznając sprawę nie przeprowadziło na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. postępowania wyjaśniającego i nie ustaliło czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy istniała: (a) umowa o świadczenie usług w zakresie budowy (realizacji) inwestycji przy ul. T. (Os. [...]), obejmująca wykonanie wykopów pod fundamenty oraz kwestie odpowiedzialności za odpady powstałe w związku z tymi robotami, a nadto (b) porozumienie pomiędzy D. ([...]) Sp. z o.o. a skarżącym obejmujące przeniesienie posiadania odpadów na przedmiotowych działkach, które pozwoliłyby określić "posiadacza" przedmiotowych odpadów, podczas gdy tego rodzaju jednoznaczne i jasne wskazania, co do dalszego postępowania zostały wyrażone przez WSA w wyroku kasacyjnym z dnia 21 lipca 2016 roku, II SA/Kr 511/16 i stosownie do art. 153 p.p.s.a. SKO było nimi związane i miało bezwzględny obowiązek ustalić przedmiotowe fakty (co ostatecznie nie nastąpiło), a rezultat powyższych ustaleń faktycznych ma decydujące znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy, ponieważ pozwala na identyfikację podmiotu, który zgodnie z prawem powinien być adresatem decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013 r., poz. 21 ze zm.), dalej: "ustawa o odpadach";
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 r., nr 89 poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], w sytuacji, gdy organy administracyjne w niniejszej sprawie: (a) nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, (b) nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a nadto (c) dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło je do błędnego ustalenia faktycznego, iż w świetle art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach istnieją podstawy, że skarżący jest "posiadaczem odpadów" w postaci mas ziemi zgromadzonych na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...], podczas gdy: (a) brak w materiale dowodowym dowodów świadczących o tym, że Skarżący spełnia przesłanki do uznania, że jest "wytwórcą odpadów" oraz "posiadaczem odpadów" sensu stricto w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, a (b) koncepcja, iż skarżący jest "wytwórcą odpadów" (a zarazem ich "posiadaczem" sensu largo) z uwagi na to, że na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego przejął prawa i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie znajduje podstaw w prawie i stanowi niedozwoloną wykładnię contra legem;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], w sytuacji, gdy organy administracyjne w niniejszej sprawie: (a) nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, (b) nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a nadto (c) dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego - co doprowadziło je do oczywiście sprzecznego z doświadczeniem życiowym ustalenia faktycznego, iż spółka D. ([...]) Sp. z o.o. w niniejszej sprawie była wytwórcą mas ziemnych na działkach nr [...], [...], [...] i [...], podczas gdy: zgodnie z art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej, a zważywszy, że spółka D. ([...]) Sp. z o.o. realizując pierwotnie inwestycję przy ul. T. była wyłącznie inwestorem w rozumieniu art. 17 i 18 Prawa budowlanego, to spółka ta zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oraz praktyką biznesową spółek deweloperskich na [...] rynku nieruchomości, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nie wykorzystywała własnych zasobów pracowniczych w celu wykonywania robót budowlanych skutkujących powstaniem przedmiotowych odpadów, ale czynności te powierzyła do wykonania osobie trzeciej na podstawie umowy o roboty budowlane lub innej umowy cywilnoprawnej, co stanowi o tym, iż zgodnie z art. 3 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach to ten podmiot powinien być adresatem decyzji;
- 5. art. 153 w z w. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, iż stwierdzenie poczynione przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16, cyt.: "(...) w okolicznościach rozpatrywanej sprawy domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało przez skarżących przełamane. Z pisma z dnia [...] września 2005 roku skierowanego do skarżących przez W. Sp. z o.o. w K., załączonego do skargi wynika, że spółka W. zobowiązała się wobec skarżących do usunięcia odpadów już 10 lat temu - do [...] marca 2006 roku. Co najmniej już wtedy czuła się odpowiedzialna za odpady złożone na działce skarżących w związku z wykopami pod zrealizowaną inwestycję " na mocy art. 153 p.p.s.a. pozbawiło SKO "kompetencji" do przeprowadzenia postępowania dowodowego i zbadania czy osoba podpisująca pismo z dnia [...] września 2005 r. była upoważniona do składania oświadczeń woli w imieniu skarżącego, podczas gdy: (a) ww. stwierdzenie WSA jest niejasne i niejednoznaczne, tzn. nie wynika z niego wprost czy WSA miał zamiar poprzez jego wyrażenie: (i) ustalić fakt, iż Skarżący jest "posiadaczem odpadów", (ii) ocenić wiarygodność dowodu w postaci pisma z dnia [...] sierpnia 2005 roku czy też jedynie (iii) ustalić fakt, że władający przedmiotowymi działkami nie są "posiadaczami odpadów", co wprost dyskwalifikuje ww. stwierdzenie WSA jako spełniające przesłanki dokonanej prawidłowo "oceny czy też wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 153 p.p.s.a., które skutecznie wiąże w niniejszej sprawie zarówno organy administracyjne jak i sądy; (b) każda z powyższych interpretacji ww. stwierdzenia WSA jest niedopuszczalna, ponieważ: albo (i) stanowiłaby ona wykraczające poza ramy określone przez art. 106 § 3 p.p.s.a., ponowne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, albo (ii) naruszałaby zasadę swobodnej oceny dowodów i "ograniczałoby" SKO przy ocenie wiarygodności dowodów w ponownym postępowaniu, albo (iii) stanowiłoby aprioryczne rozstrzygnięcie przez WSA kwestii związanej z treścią przyszłego rozstrzygnięcia SKO;
a powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ kwestia ustalenia zakresu umocowania osoby składającej pismo z dnia [...] września 2005 r. jest w niniejszej sprawie istotna z punktu widzenia oceny czy skarżący może być uznany za "posiadacza odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach;
6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], w sytuacji, gdy organy administracyjne nie zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3087/12, a mianowicie, iż gdy w niniejszej sprawie wytwórca odpadów nie istnieje i brak będzie dowodów, że jest nim skarżący, to obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, będzie spoczywał na współwłaścicielach działek o nr [...] oraz [...], podczas gdy (a) zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zarówno organy administracyjne w niniejszej sprawie, jak i WSA wydając zaskarżony wyrok miał obowiązek zastosować się do powyższej oceny; a (b) brak jest podstaw do uznania, iż WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. w sposób jednoznaczny przesądził, o tym, że w niniejszej sprawie tracą moc wiążącą wszystkie wyroki wydane w tej sprawie, tj. wyrok WSA z dnia 20 września 2012., sygn. akt II SA/Kr 870/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2014 roku, sygn. akt II OSK 3087/2012, z tej przyczyny, iż: (i) WSA w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. wskazał jedynie, że nie są spełnione przesłanki art. 153 p.p.s.a. do przyjęcia obowiązku związania dotychczasową oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w "orzeczeniu sądu", a nie orzeczeniach (nie wskazując, którego orzeczenia dotyczy powyższe stwierdzenie), w rezultacie (ii) powyższe stwierdzenie może być prawdziwe jedynie w odniesieniu do wyroku WSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 870/12, ale już nie NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3087/2012, który to wyrok, wobec braku przepisów przejściowych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nakazujących stosowanie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tejże ustawy przepisów dotychczasowych, został wydany w oparciu o ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a nadto (iii) nie sposób pomiąć faktu, iż ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co do zasady nie zmieniła treści przepisów mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a znajdujących się w ustawie z dnia 20 września 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2001 r., nr 62 poz. 628 ze zm.).
W oparciu o przytoczone zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w rezultacie: uchylenie w całości decyzji SKO z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B., Z. B. i W. C. (uczestnicy) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W uzasadnieniu podnieśli, że w sprawie nie doszło ani do błędnej oceny przez Sąd stanu faktycznego, ani do błędnej subsumcji przepisów wskazanych przez skarżącego czy też do naruszenia przez Sąd norm materialnoprawnych. W ocenie uczestników, zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest nieuzasadniony i stanowi jedynie wyraz niezadowolenia z rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, zaś żądanie wyłączenia sędziego wyłącznie z powodu tego, że wnioskodawca nie akceptuje udziału sędziego w podjęciu orzeczenia nie może stanowić podstawy tego wyłączenia.
Ponadto wskazali, że ocena okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że pomiędzy D. sp. z o.o., a skarżącą doszło do pewnej formy następstwa prawnego jako kolejnego inwestora, zatem jako na inwestorze na Spółce, zgodnie z przepisami prawa budowlanego spoczywały pewne obowiązki, zarówno w toku, jak i po zakończeniu robót budowlanych. Zauważyli również, że zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. W ich ocenie zatem, nowy inwestor prowadząc dalej inwestycję odpowiada za jej aktualny stan i negatywne konsekwencje, jakie powoduje (w tym dla środowiska) związane z koniecznością uporządkowania terenu inwestycji oraz terenu sąsiedniego, jeśli w jakikolwiek sposób został wykorzystany w procesie inwestycji.
Podnieśli również, że w niniejszej sprawie doszło do przełamania domniemania, że osoba władająca terenem jest jednocześnie posiadaczem odpadów. Wskazali, że pismem z [...] września 2005 r. Spółka zobowiązała się do usunięcia odpadów, zaś zarzuty w zakresie powyższego pisma, które pojawiły się w skardze kasacyjnej, w ich ocenie, są nietrafne. Ponadto skarżąca jest podmiotem prowadzącym profesjonalną działalność gospodarczą, zatem powinna być w stanie wskazać, czy osoba podpisana na piśmie z [...] września 2015 r. posiadała odpowiednie uprawnienie do jej reprezentowania. Jednocześnie zauważyli, że na etapie postępowania Spółka nie wykazała, żeby osoba podpisana na tym piśmie nie działała w jej imieniu.
Odnosząc się zaś do zarzutu braku sprawdzenia przez organ, czy istniało jakieś porozumienie pomiędzy skarżącą, a innym podmiotem w zakresie usunięcia odpadów z działek zauważyli, że przedstawiając taką umowę skarżąca zwolniłaby się z odpowiedzialności za usunięcie odpadów, zatem w jej interesie było przedłożenie do akt sprawy stosownego dokumentu. W sytuacji gdy nie został on przedłożony z zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego można wyciągnąć wniosek, że nie było żadnej umowy pomiędzy skarżącą, a innym podmiotem co do usunięcia odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło do naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania przed Sądem I instancji z uwagi na to, że w składzie orzekającym przy wydaniu zaskarżonego wyroku brał udział sędzia, będących członkami składu orzekającego przy wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. r., sygn. akt II SA/Kr 511/16, którym to wyrokiem uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Zauważyć należy, że jak wynika z treści przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Zaakcentować należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r. (sygn. akt I OPS 3/05) stwierdzo że: "Ratio legis przepisu art. 18 § p.p.s.a. zatem odnosi się do gwarancji bezstronności sędziego przy kontrolowaniu zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji. Skoro bowiem w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym mowa jest o wyłączeniu sędziego "w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia", to niewątpliwie chodzi o relację: udział sędziego w wydaniu orzeczenia w pierwszej (niższej) instancji - udział tego sędziego w drugiej (wyższej) instancji w tej samej sprawie wskutek zaskarżenia tego orzeczenia".
Dalej w powołanej uchwale podniesiono, że: "Nie można też pominąć art. 185 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uchylenia zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd przekazanie następuje do ponownego rozpoznania sprawy w innym składzie. W razie uznania, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. dotyczy całkowitego wyłączenia od udziału w sprawie sędziego, który wydał zaskarżone orzeczenie, przepis art. 185.p.s.a. byłby zbędny".
Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, iż wykładnia przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. musi być ścisła, niedozwolona jest interpretacja rozszerzająca (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2011 r., I OZ 490/11).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie wystąpiła przesłanka wyłączenia z mocy ustawy sędziego składu orzekającego przy wydaniu zaskarżonego wyroku, w tym nie zaistniały okoliczności o których mowa w przepisie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że wskazany w skardze kasacyjnej sędzia brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Nie świadczy o tym okoliczność, że ten sam sędzia był członkiem składu orzekającego przy wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16, a następnie brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku.
Zakaz z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje sytuacje, w których sędzia brałby udział w wydaniu orzeczenia w pierwszej (niższej) instancji, a następnie ten sam sędzia wziąłby udział w drugiej (wyższej) instancji w tej samej sprawie wskutek zaskarżenia tego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
W przypadku gdy, jak w przedmiotowej sprawie, na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA: z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 904/09, z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1553/07).Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Dodać także należy, że w 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego wyroku wskazano, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Takie brzmienie powyższego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015.658). Ustawodawca dokonał zmiany przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ograniczając przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Jednym z celów tej zmiany było usprawnienie działalności orzeczniczej sądów i zabezpieczenie sprawnego niezagrożonego przewlekłością przebiegu postępowania.
Wcześniejszą bowiem nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 23 października 2009 r. przepisowi temu nadano następujące brzmienie "Sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienia, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Przepis art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w czasie jego obowiązywania stanowił podstawę do wyłączenia sędziego w sytuacji, kiedy brał on udział wcześniej wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W dacie wydawania zaskarżonego wyroku treść powyższego przepisu została zmieniona w sposób o jakim mowa wyżej. Powyższe rozważania przesądzają więc o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16 wynikał bezwzględny obowiązek ustalenia faktów dotyczących istnienia umowy o świadczenie usług w zakresie budowy inwestycji przy ul. T., obejmującą wykonanie wykopów pod fundamenty oraz kwestię odpowiedzialności za odpady powstałe w związku z tymi robotami oraz porozumienia pomiędzy D. Sp. z.o.o. a skarżącą kasacyjnie obejmujące przeniesienie posiadania odpadów na przedmiotowych działkach, które pozwoliłby określić "posiadacza" odpadów. Wskazania te zdaniem skarżącej kasacyjnie nie zostały przez organ wykonane.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. oceniając kwestię niezasadności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej Sąd stwierdził, że okoliczności te nie przesądzały o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Poprzez pryzmat tych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny negatywnie ocenił wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Wynika to z treści uzasadnienia wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., w którym stwierdzono, że czynności te mógł wykonać organ II instancji w ramach swoich kompetencji orzeczniczych. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, że to skarżąca kasacyjnie miała być stroną ewentualnych umów ze sowim poprzednikiem prawnym, mogła więc jej dołączyć do akt sprawy, czego nie uczyniła.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach.
Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "podczas ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji będzie miał na względzie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało przez skarżących przełamane. Z pisma z dnia [...] września 2005 r skierowanego do skarżących przez W. Sp. z o.o. w K., załączonego do skargi wynika, że Spółka W. zobowiązywała się wobec skarżących do usunięcia odpadów już 10 lat temu - " do [...] marca 2006 r". Co najmniej, zatem już wtedy czuła się odpowiedzialna za odpady złożone na działce skarżących w związku z wykopami pod zrealizowaną inwestycję.
Przy czym nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że przedstawione powyżej stwierdzenie Sądu jest niejasne i niejednoznaczne. Przy analizie zacytowanego powyżej fragmentu uzasadnienia wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16 nie można bowiem pominąć dalszej części uzasadnienia tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że W. Sp. z o.o. nabyła na podstawie przysądzenia prawo własności nieruchomości, na której realizowana była przez D. Sp. z o.o. budowa os. P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...].07.2005r.
Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].11.2005 r. znak: [...], decyzja pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].10.1999 dla inwestycji pod nazwą "Osiedle mieszkaniowo-usługowe budynki A, B, C, D, E, z podziemnymi garażami (..) na działce nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. [...] w rejonie ul. T. i ul. L. w K. została przeniesiona za zgodą D. Sp. z o.o. na rzecz W. Sp. z o.o. Na podstawie tej decyzji W. Sp. z o.o. kontynuowała budowę os. P. Zgodzić należy się z ogólnym poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że "W. nie jest następcą uniwersalnym poprzedniego inwestora D. Sp. z o.o. to znaczy nie przejmuje wszelkich praw i obowiązków poprzednika wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach, o których mowa w art. 40 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane. Jednakże wbrew dalszym wywodom zaskarżonej decyzji analiza okoliczności niniejszej sprawy pozwala na przyjęcie pewnej formy następstwa prawnego kolejnego inwestora.
Na inwestorze, bowiem stosownie do przepisów prawa budowlanego spoczywają obowiązki na każdym etapie procesu budowlanego, również te związane z wykonywanymi robotami budowlanymi. Te obowiązki inwestora spoczywają na nim zarówno w toku, jak i po zakończeniu robót budowlanych. Stosownie, bowiem do art. 57 ust 1 pkt 2 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r (Dz. U. Nr 89, poz. 414) – do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu.
W tym zakresie można mówić o przejęciu obowiązków poprzednika przez aktualnego inwestora, skoro sama inwestycja budowlana stanowi pewną kompletną całość realizowaną i rozciągniętą w czasie na podstawie jednego pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze trafnie brzmi sformułowanie z uzasadnienia decyzji organu I instancji, że odpady - ziemia z wykopu zostały zdeponowane na powierzchni ziemi (nieruchomości sąsiedniej) i tam składowane – z inwestycji, za którą odpowiada inwestor. Nowy inwestor prowadzi dalej inwestycję odpowiadając za jej stan aktualny i negatywne konsekwencje, jakie powoduje (w tym dla środowiska) związane z koniecznością uporządkowania terenu inwestycji i sąsiedniego jeśli w jakikolwiek sposób został wykorzystany w procesie inwestycji. Każdoczesny inwestor przejmuje, zatem odpowiedzialność za pewną wytworzoną już sytuację związaną ze stanem i skutkami dotychczasowej inwestycji. Inwestycja, bowiem jako pewien złożony proces nie może na żadnym ze swoich etapów naruszać prawem chronionych interesów właścicieli sąsiednich działek ani tym interesom zagrażać".
Przy tak sformułowanej treści uzasadnienia nie może budzić wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. przesądził, że skarżąca kasacyjnie jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
W związku z powyższym ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był treścią wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej faktycznie dotyczy zastrzeżeń w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 21 lipca 2016 r. Przypomnieć należy, że wyrok ten nie została zaskarżony skargą kasacyjną przez skarżącą Spółkę, a w związku z czy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostało zakwestionowane, a co za tym idzie było ono wiążące dla Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Z powyższym względów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.
Z tych samych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 w ze. Z art. 135 p.p.s.a., albowiem nie można stwierdzić, że organy administracji i Sąd I instancji nie zastosowały się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3087/2012. Po pierwsze zauważyć należy, że w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić czy następcą prawnym zlikwidowanej Spółki D. Sp. z o.o. jest W. i czy może być on uznany za wytwórcę odpadów w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o odpadach a wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieje wytwórca odpadów i brak będzie dowodów, że jest nim W. to obowiązek wynikający z art. 34 ustawy o odpadach powinien być nałożony na współwłaścicieli działek o nr ew. [...] i [...]. Ustalenie takie zostało dokonane w rozpoznawanej sprawie co wynika wprost z treści wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w tym zarzucie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dni 21 lipca 2016 r. stwierdził wprost, że poprzednio wydane wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny oparte były o unormowania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a obecnie do sprawy ma zastosowanie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r., to w takim razie nie są spełnione przesłanki dotyczące związania oceną prawną i wskazaniami, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Stanowisko, to – o czym już była mowa wcześniej - nie zostało zakwestionowane przez Spółkę poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, a zarzuty skargi w tym zakresie dotyczą faktycznie prawomocnego wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., a nie wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej.
Pomimo takiego stwierdzenia Sądu zawartego w prawomocnym wyroku, okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2014 r. były respektowane przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. ustalił, że to skarżąca kasacyjnie przejęła obowiązki poprzedniego inwestora (jest następcą prawnym poprzedniego inwestora) i jest zobowiązana do uporządkowania zarówno terenu inwestycji jak i terenu sąsiedniego.
Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16 w podobny sposób należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 Prawa budowalnego w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. W wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że w oparciu o art. 40 ust. 1 Prawa budowalnego skarżąca kasacyjnie jest następcą prawnym Spółki D., a w konsekwencji słusznie Sąd I instancji uznał, że skarżąca kasacyjnie jest wytwórcą odpadów.
W konsekwencji nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach, w którym to zarzucie zakwestionowano, że Spółka D. nie była wytwórcą odpadów, albowiem zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oraz praktyką biznesową spółek deweloperskich na [...] rynku nieruchomości, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nie wykorzystywała własnych zasobów pracowniczych w celu wykonywania robót budowalnych skutkujących powstaniem przedmiotowych odpadów, ale czynności te powierzyła do wykonania osobie trzeciej na podstawie umowy o roboty budowalne lub innej umowy cywilnoprawnej, a w związku z tym to ten podmiot powinien być adresatem decyzji. Skarżąca zarzuciła, że w tym zakresie organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego i dokonały dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego.
W odniesieniu do powyższego zarzutu, nie powtarzając ponownej argumentacji dotyczącej związania wskazaniami i oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. stwierdzić należy, że z samego zarzutu skargi kasacyjnej nie wynika pewność, że to Spółka D. nie była wytwórcą odpadów, a podmioty trzecie a jedynie prawdopodobieństwo. Skarżąca kasacyjnie przedstawiła więc jedynie na etapie skargi kasacyjnej taką wątpliwość, nie przedstawiając żadnych dowodów na powyższą okoliczność.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.