Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2796/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 75/19 oddalił skargę M. K. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 października 2018 r., nr SKO-4811/164-L/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz [...] decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr 70/2018, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) ustalił na wniosek Gminy [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego w zabudowie zwartej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...].

W decyzji wskazano, że:

1. - linia zabudowy wzdłuż północnej granicy działki, oznaczając na mapie obszar dopuszczalnej lokalizacji;
2. - powierzchnia zabudowy - do 60% powierzchni działki,
3. - udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 40 % powierzchni działki
4. - szerokość elewacji frontowej budynku w nawiązaniu do historycznej parcelacji, elewacja frontowa składającą się z dwóch połączonych kamienic o szerokości ok. 4.0 m z tolerancją do 20% i ok. 4.90 m z tolerancją do 20% oraz przejście i przejazd bramowy o szerokości ok. 6,10 m. z tolerancją 20%,
5. - wysokość górnej krawędzi elewacji do okapu mierzona od średniego poziomu terenu od strony ul. [...]: dla każdej kamieniczki inną: maksymalna do 6.50 m, minimalną do 5.60 m, oraz minimalna różnicę między pomiędzy wysokościami na 40 cm,
6. - rodzaj dachu, dwuspadowy, o jednakowych kątach nachylenia połaci dachowych z kalenicą ustawioną równolegle do linii pierzei, kryty dachówką, matową, ceramiczną, karpiówką w kolarze naturalnej czerwieni, w dachu należy uczytelnić podział na dwa budynki, różnica musi wynosić minimum 40 cm,
7. - kąt nachylenia dachu – od 40°do 45°,
8. - wysokość całkowita budynku mierzona do średniego poziomu terenu przed wejściem lub chodnika do kalenicy - do 11 m, przy czym różnica wysokości między kamieniczkami musi wynosić minimum 40 cm,
9. - liczba kondygnacji: do 3 kondygnacji nadziemnych (parter, I piętro + poddasze), dopuszczalne podpiwniczenie,
10. - istniejącą na działce infrastrukturę techniczną należy przenieść poza teren dopuszczalnej lokalizacji.
11. - elementy wykończenia należy wykonać z tradycyjnych materiałów, zaś kolorystyka budynku powinna być stonowana, dopasowana do historycznego układu urbanistycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 9 października 2018 r. na podstawie art. 52, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W obszarze analizowanym występują w bezpośrednim sąsiedztwie tereny zabudowy mieszkaniowej (MWU), tereny dróg - drogi gminne (KD), wody płynące (WP) oraz zabudowa usług administracyjnych (UA) i tereny kultu religijnego (UK). Nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji mają zabudowę mieszkaniową. Teren posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] w [...] (działka nr [...]). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jest bowiem zapewnienie przyłączenia działki nr [...] do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zgodnie z pismem [...] Sp. z o.o. z dnia 18 maja 2018 r, a także zapewnienie zasilania w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej, zgodnie z pismem [...] Sp. z o.o.

Oddział Dystrybucji [...], Rejon Dystrybucji [...] z 5 czerwca 2018 r. Zasilanie w energię cieplną nastąpi natomiast z własnej kotłowni. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to nieruchomość położona na terenie miasta oznaczona symbolem Bi - inne tereny zabudowane. Ponadto w ocenie Kolegium decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy administracyjne nie są uprawnione do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Kolegium nie podzieliło też zarzutów odwołującej dotyczących ustalenia gabarytów planowanych do budowy budynków mieszkalno-usługowych. Ponadto wbrew zarzutowi odwołania, zaskarżona decyzja określa prawidłowo linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Rozpoznając wniesioną przez skarżącą od powyższej decyzji skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budziło wątpliwości Sądu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zabudowa ta jest zbieżna z funkcją projektowanej), teren ma dostęp do drogi publicznej (tj. do drogi gminnej – ul. [...]), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Sąd argumentował, że projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną został w niniejszej sprawie sporządzony przez podmiot do tego uprawniony zgodnie art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie również linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Sąd wyjaśnił, że zagrożeniem interesów osób trzecich może być projektowanie w sąsiedztwie zabudowy o zbyt dużej powierzchni w stosunku do powierzchni działki, zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy o zbyt małej powierzchni, zbyt niskiej lub zbyt wąskiej. Zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie może być mowy o naruszeniu zarówno ładu przestrzennego, jak i interesu osób trzecich, wobec określenia niektórych wskaźników przez podanie jedynie wielkości maksymalnych, gdyż mamy do czynienia w obszarze analizowanym z niską zabudową, w układzie pierzejowym cechującą się uskokami, a na obszarze wnioskowanym ustalono zabudowę maksymalnie trzykondygnacyjną z wysokością do 11 m, pozostającą zresztą w korelacji z wysokością budynku skarżącej, do którego będzie bezpośrednio przylegał, a ponadto o niskiej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w kontekście średniej występującej w obszarze analizowanym i przyczyn, które stanowiły podstaw takiego a nie innego ukształtowania wskaźników projektowanej zabudowy.

Odnosząc się do poszczególnych parametrów zabudowy Sąd wskazał, iż linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały określone zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z uwagi na to, iż celem inwestycji było odtworzenie historycznej zabudowy przy ul. [...], a więc wybudowanie kamienic o parametrach zbliżonych do tych, które istniały wcześniej, a nie nawiązujących w całości do parametrów budynków znajdujących się najbliższym sąsiedztwie, czy też uwzględniających średnie wskaźniki występujące na obszarze analizowanym. Jak wskazał Sąd, określając takie parametry nowej zabudowy jak szerokość frontu czy powierzchni zabudowy uwzględniono nie tylko cel przywrócenia historycznej zabudowy, ale również istniejący ład przestrzenny i interesy osób trzecich.

Odstąpiono bowiem od wybudowania trzeciej uprzednio istniejącej kamienicy, której powstanie spowodowałby całkowitą zabudowę frontu działki nr [...], a jednocześnie zasłoniło okna w budynku na działce nr [...] (strona zachodnia), a jednocześnie uniemożliwiłoby dostęp do części działki [...] (strona wschodnia) należącej do skarżącej. Tym samym, w ocenie Sądu, kształtując nową zabudowę wyważono zarówno zastany ład przestrzenny, interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak również interesy inwestora zamierzającego przywrócić historyczną zabudowę przy ul. [...].

Również geometrię dachu ustalono w zgodnie z § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zwłaszcza nawiązując do geometrii dachu budynku do którego będzie bezpośrednio przylegał.

W opinii Sądu bez wpływu na wynik postępowania miał podnoszony przez skarżącą brak wyczerpujących ustaleń, iż przez obszar planowanej inwestycji przebiega nie tylko infrastruktura techniczna doprowadzająca media do dawnego szaletu miejskiego, jak wskazano w decyzji, ale również infrastruktura doprowadzająca media do budynku skarżącej oraz do stacji transformatorowej (działka nr [...]). Uznał przy tym, że legalności kwestionowanej decyzji nie podważa również zarzut skargi sprowadzający się do tego, że ewentualna realizacja inwestycji naruszy interes skarżącej, ponieważ pozbawi ją możliwości dostępu do jej nieruchomości, tj. do działki nr [...], w części znajdującej za budynkiem oraz do pomieszczeń samego budynku znajdujących się na piętrze, do których wejście jest od podwórza, a nie bezpośrednio z ul. [...], który dotychczas realizowała poprzez działkę nr [...], nie precyzując jednak na jakiej podstawie to czyniła.

Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Jednocześnie podniosła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie warunek, o którym mowa w powołanym przepisie został spełniony, tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, albowiem:
2. - inwestor posiada uzgodnienia w zakresie dostawy gazu, podczas gdy uzgodnienia, o których mowa powyżej zostały określone w decyzji organu I instancji wyłącznie jako nieskonkretyzowane uzgodnienia "na warunkach określonych przez zarządcę sieci";
3. - wystarczającym jest, iż organ I instancji w decyzji i w analizie funkcji i cech zabudowy oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu tylko wskazał, iż istniejącą na działce infrastrukturę techniczną (uzbrojenie) należy przenieść poza teren dopuszczalnej lokalizacji, podczas gdy warunek wystarczającego uzbrojenia terenu przy tak zwartej zabudowie, powinien być rozpatrywany szeroko i całościowo, obejmując również wskazanie lokalizacji, w której owe uzbrojenie w ogóle będzie mogło zostać zaprojektowane i przeniesione.
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo wydania rozstrzygnięcia nie znajdującego podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym, a mianowicie na podstawie analizy nie podpisanej przez osobę, która ją sporządziła.
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589 ze zm.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśnienia okoliczności faktycznej, iż lokalizacja projektowanego budynku spowoduje zamurowanie okna i drzwi w zachodniej elewacji budynku skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazujący na niespełnienie warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie skarżącej kasacyjnie inwestor posiada uzgodnienia w zakresie dostaw gazu podczas gdy decyzja ustala w sposób nieskonkretyzowana, że na warunkach określonych przez zarządcę sieci. Takie określenie warunków jest wystarczające bowiem konkretne warunki na jakich zostanie planowany obiekt budowlany podłączony do sieci i na jakich warunkach odbywać się będzie dostawa gazu do tego obiektu, leży w gestii zarządcy sieci, a warunki te szczegółowo zostaną określone na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jako wystarczające należy uznać również nałożenie na inwestora obowiązku przeniesienia infrastruktury technicznej znajdującej się na działce inwestycyjnej, tak aby nie kolidowała z planowaną zabudową, bez wskazywania konkretnego miejsca nowej lokalizacji sieci.

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że analiza urbanistyczna nie została podpisana przez jej autora. W aktach administracyjnych znajduje się projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną, którą podpisała jej autorka. Natomiast do decyzji w formie załącznika zostały dołączone wyniki analizy, gdzie wskazano, kto jest ich autorem, jednak jako załącznik decyzji wraz z decyzją ustalającą warunki zabudowy, zostały podpisane przez osobę, która wydała decyzję w imieniu organu. Analiza urbanistyczna, sporządzona przez profesjonalistę, będąca w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jednym z dowodów, ale nie wyłącznym, do rozstrzygnięcia wniosku inwestora, ma być decyzją administracyjną organu samorządu gminnego. Analizę przygotowuje i podpisuje (na etapie sporządzania jako dowodu w sprawie) uprawniony profesjonalista – urbanista, architekt, który już zgodnie z jednoznacznym brzmieniem regulacji ustawowej (art. 50 ust. 4 u.p.z.p.) sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ustawa wskazuje, iż "sporządzenie" tego projektu "powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Oznacza to, iż z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, którą powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania i tak też było w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. uznać należało za niezasadny.

Nie znajduje uzasadnienia również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zebrały niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowody, który poddały należytej ocenie. Zasadnie odniosły się do kwestii podnoszonych przez skarżącą, co do braku możliwości dojazdu i dojścia do należącej do niej nieruchomości wskazując, że nie jest przewidziana całkowita zabudowa nieruchomości, co umożliwi zarówno dojście, jak i dojazd do należącej do niej nieruchomości Nadto wskazały, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie jaki rodzaju obiektu budowlanego i o jakich parametrach może powstać na danym terenie.

Natomiast kwestie zgodności projektowanego obiektu z przepisami prawa w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podlegać będą ocenie organu architektoniczno-budowlanego dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielaniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Także w ramach tego postępowania skarżąca będzie mogła podnieść kwestię, której do momentu wniesienia skargi kasacyjnej nie podnosiła tj. istnienia w ścianie zachodniej budynku okna oraz drzwi. Stąd zarówno organ administracji jaki Sąd I instancji nie miał możliwości odnieść się do tej kwestii.

Należy zauważyć, że okoliczność ta może stanowić przeszkodę do zaprojektowania budynku w granicy działki, ale tylko wtedy jeżeli otwory w ścianie budynku (drzwi, okno), powstały w wyniku legalnie wykonanych robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.