Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2021 r., VII SA/Wa 264/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 8 grudnia 2020 r., nr 1947/20, w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 24 stycznia 2019 r. P.G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) o umożliwienie mu wglądu w dokumenty dotyczące decyzji 65/2016 oraz pozostałych wynikających z tej decyzji pism, postanowień i decyzji, w tym również pism związanych z pozwoleniem na użytkowanie budynku A, wskazując, że inwestycja jest realizowana na terenie [...] na działkach nr [...] i [...].
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 264/21 kolejno ustalono, że decyzją z 27 kwietnia 2016 r., nr 65/2016, Starosta Miński zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzją z 5 czerwca 2018 r. Starosta Miński przeniósł w/w decyzję nr 65/2016 o pozwoleniu na budowę na W. (w wyroku oczywista omyłka co do nazwy tego podmiotu – uwaga Sądu) sp. z o.o. w W. (Spółka). W odniesieniu do tej inwestycji PINB prowadził trzy postępowania: 1) postępowanie o nr PINB 7353/EB/505/2016 dotyczące udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym, 2) postępowanie o nr PINB 7358/4/2018 dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku C), 3) postępowanie o nr PINB 7355/2/2017 dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku A i B ze wspólnym garażem podziemnym).
Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowieniem Nr 64/19 z 8 lutego 2019 r. PINB odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w tych trzech sprawach. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB Nr 541/19 z dnia 25 marca 2019 r., na które P.G. wniósł skargę.
Dalej sąd pierwszej instancji przywołał, że wyrokiem z 16 października 2019 r., VII SA/Wa 1097/19 WSA w Warszawie oddalił skargę P.G., który wniósł skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20, uchylił powyższy wyrok sądu wojewódzkiego, a także zaskarżone postanowienie MWINB z 25 marca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 8 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach swego w/w wyroku wskazał, że PINB w jednym postanowieniu odmówił skarżącemu dostępu do akt trzech różnych postępowań administracyjnych, choć w każdej z tych spraw istniały inne powody odmowy udostępnienia akt administracyjnych.
Biorąc pod uwagę, że strona ma prawo wglądu w akta w konkretnej sprawie administracyjnej, Sąd Naczelny w wyroku II OSK 700/20 uznał, że niedopuszczalne jest wydawanie jednego postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt kilku odrębnych postępowań. Wydania jednego postanowienia w trzech sprawach nie uzasadniała również okoliczność, że strona złożyła jeden wniosek o udostępnienie akt kilku spraw administracyjnych. Odnosząc się do udostępnienia skarżącemu akt sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku C), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego powinien uwzględnić stan sprawy, w szczególności, iż WSA w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., VII SA/Wa 2381/18, oddalił skargę P.G. na postanowienie MWINB z 29 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, że skarga kasacyjna od tego wyroku nie została jeszcze rozpoznana.
Sąd wojewódzki ustalił dalej, że PINB postanowieniem Nr 384/2020 z dnia 13 października 2020 r. odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w sprawie prowadzonej pod znakiem PINB 7358/4/2018, dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego – budynku C – na terenie obejmującym działki oznaczone numerami [...] i [...], obręb [...], położonym w [...]. Na to postanowienie zażalenie wniósł P.G.
W wyroku ustalono, że powołanym na wstępie postanowieniem z 8 grudnia 2020 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wojewódzki stwierdził, że PINB słusznie odmówił P.G. udostępnienia akt w przedmiotowej sprawie. Wnioskujący o dostęp do tych akt nie posiadał przymiotu strony, co wynika z treści wydanej w tej sprawie przez organ powiatowy decyzji Nr 327/18 z 11 lipca 2018 r. Wyrokiem z 28 marca 2019 r., VII SA/Wa 2381/18, WSA w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie MWINB z 29 sierpnia 2018 r., nr 1567/18, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., II OSK 3061/19, oddalił skargę kasacyjną P.G. W świetle powyższych okoliczności organ wojewódzki przyjął, że zażalone postanowienie organu I instancji nie narusza prawa.
Skargę na postanowienie MWINB z 8 grudnia 2020 r. złożył P.G., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, art 77, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów;
- a) art. 33, art. 49 punkt 2 i 4a, art. 81, 84, i 84a ustawy Prawo budowlane, gdyż w postępowaniu zakończonym decyzją Starostę Mińskiego nr 65/2016 z 27 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący został uznany za stronę w postępowaniu, a w późniejszym etapie został z tego wykluczony;
- b) art. 231 K.k. i art. 286 K.k., w ramach którego stwierdzono, że "nastąpiła zmiana posadowienia budynku C wraz ze zmianą poziomu gruntu dla całej inwestycji (art. 33 Prawa budowlanego)" oraz że "posadowienie budynku C jest złamaniem § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób. Organ I instancji nie dokonał ustalenia linii zabudowy zgodnie z prawem. Konsekwencją tego jest złamanie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2106, poz. 124), zgodnie z którymi wymagana szerokość techniczna użytkowa dla drogi klasy L w zależności od prędkości projektowej wynosi 12 metrów";
- c) podpisy figurujące na poświadczeniach odbioru o wszczęciu postępowania znak sprawy AB.670.1.14.2016, jak również wydanej decyzji nr 65/2016 z 27 kwietnia 2016 r. nie należą do uczestników postępowania M.G. ani P.G., co uniemożliwiło tym osobom skuteczne odwołanie się od wydanej decyzji, ponadto organ celowo i świadomie wysyłał korespondencję na adresy, pod którymi nie przebywały osoby będące uczestnikami postępowania;
- 2) art. 140 K.c. poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącego, podczas gdy wydane pozwolenie na budowę, jak również pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jak również będzie skutkowało ograniczeniem w zagospodarowaniu tego terenu, wynikającym z przepisów prawa cywilnego;
- 3) art. 73 K.p.a. poprzez odmowę wglądu w dokumenty inwestycji toczącej się w [...] przy ul [...] zrealizowanej przez Spółkę, co stanowi równocześnie naruszenie art. 2, 32 oraz 64 Konstytucji.
Skarżący wskazał również na naruszenie art. 6-9, 10 § 1, 28, 35-36 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek skarżącego, którego dotyczy ta sprawa, mógł być potraktowany jako uzupełnienie jego wniosku z 6 listopada 2018 r., gdyż został złożony 24 stycznia 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia z 25 stycznia 2019 r. o odmowie uwzględnienia wniosku z 6 listopada 2018 r. Organy nadzoru budowlanego, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z 24 stycznia 2019 r., wydały odrębne rozstrzygnięcia co do tego wniosku, co – zdaniem tegoż sądu – nie stanowiło naruszenia prawa, zwłaszcza, że organy były w tym zakresie związane wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA II OSK 700/20.
Sąd wojewódzki wskazał, że postępowanie o pozwolenie na budowę dotyczyło wszystkich trzech budynków, w tym dwóch budynków A i B znajdujących się najbliżej działki skarżącego. Natomiast postępowanie, w ramach którego skarżący domagał się dostępu do akt sprawy, dotyczyło legalności robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - budynku C, najbardziej oddalonego od nieruchomości skarżącego. W związku z tym – w ocenie sądu a quo – zasadnie organy uznały, iż nie ma on przymiotu strony tego postępowania, co zostało potwierdzone w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.G. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzuca się:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał w niniejszej sprawie status strony postępowania, w którym domaga się udostępnienia mu akt sprawy, gdy tymczasem nieruchomości będące własnością skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:
- a. art. 151 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia;
- b. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów oddalenia skargi i uznania braku zasadności zarzutów podniesionych w skardze;
- c. art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez zaniechanie pełnej kontroli legalności "zaskarżonego do sądu wyroku" i ograniczenie tej kontroli wyłącznie do "zbudowania" zasadności zarzutów skargi;
- d. art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Udip) poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, organ administracji publicznej powinien udzielić skarżącemu dostępu do wskazanych przez niego akt administracyjnych, nawet w przypadku odmowy przyznania mu statusu strony postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - czyli w zakresie w jakim dokumenty znajdujące się w aktach sprawy stanowią informację publiczną, tym bardziej, że początkowo skarżący nie wskazał na jakiej podstawie domaga się dostępu do akt wnioskowanych postępowań, a nie został on poinformowany o innej dopuszczalnej podstawie ubiegania się o możliwość uzyskania dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania;
- e. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego kasacyjnie, a nadto, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji; ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi; uchylenie w całości postanowienia MWINB; zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na gruncie niniejszej sprawy w celu zbadania obszaru oddziaływania sąd meriti winien analizować wpływ całej zrealizowanej inwestycji (budynku A, B i C łącznie) na działkę skarżącego kasacyjnie, nie zaś poszczególnych jej budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak "wystarczającego uzasadnienia" sądu wojewódzkiego w zakresie motywów oddalenia skargi. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w I instancji. To, że skarżący kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku subiektywnie ocenia jako "niewystarczające", nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 Udip. Ten ostatni przepis zawiera obszerne wyliczenie przedmiotów informacji udostępnianych jako informacja publiczna w rozumieniu cyt. ustawy, stanowi ponadto przykład rozbudowanej regulacji, składa się z licznych punktów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono którego z nich dotyczy podniesiony zarzut. Przepisy Udip w ogóle nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, skoro skarżący kasacyjnie konsekwentnie powołując się na mający mu przysługiwać status strony oznaczonego postępowania administracyjnego, domagał się dostępu do akt oznaczonej sprawy administracyjnej w trybie przepisów K.p.a.
C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie, że nie przysługiwać ma mu status strony postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego C na terenie działek nr [...] i [...] w [...] oraz nie rozpoznanie istoty sprawy, przy jednoczesnym oświadczeniu, iż nie żądał udostępnienia akt tegoż postępowania. Żaden z tych zarzutów nie jest zasadny.
Skarżący kasacyjnie całkowicie pomija skutki i wykładnię prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 700/20 i II OSK 3061/19, nadto ignoruje zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie tylko sądów, ale i stron postępowania (art. 170 Ppsa). Umyka uwadze skarżącego kasacyjnie, że – stosownie do art. 190 zd. 2 Ppsa – nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanych wyrokach przesądzone zostało, że P.G. – wbrew temu, co obecnie podnosi w skardze kasacyjnej – domagał się dostępu do akt sprawy, objętych zaskarżonym postanowieniem MWINB, przesądzone też zostało, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę w odniesieniu do budynku C. W wyroku II OSK 3061/19 jednoznacznie przesądzono, że nieruchomości skarżącego kasacyjnie nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich nie występuje.
W wyroku II OSK 700/20 nakazano organom nadzoru budowlanego rozdzielnie rozstrzygnąć w kwestiach dostępu do odrębnie prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych objętych całą inwestycją Spółki. Argumentacja skarżącego kasacyjnie sprowadza się do polemiki z oceną prawną zawartą w powyższych prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przez to w oczywisty sposób jest nietrafna meriti.
D. Nie mógł odnieść jakiegokolwiek skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i wywodzenie odnośnie "zaniechania pełnej kontroli legalności zaskarżonego do sądu wyroku", zarzut ten – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie został w skardze kasacyjnej jakkolwiek rozwinięty i uzasadniony. Przedmiotem skargi do WSA w Warszawie nie był żaden wyrok, ale postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie udostępnienia akt oznaczonej sprawy administracyjnej.
E. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, orzeczono jak w sentencji – o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 Ppsa.