Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2799/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/13 oddalający skargę S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej.

Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony środowiska (Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 ze zm.) w zakładzie produkcyjnym skarżącej, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu ustalił, że A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B., której następcą prawnym jest skarżąca, dokonała wywozu poza obszar Wspólnoty Europejskiej na Ukrainę produktów A. w ilości [...] kg i A. w ilości [...] kg zawierających substancję kontrolowaną [...]. Na podstawie oświadczenia przedstawiciela skarżącej oraz wyników przeprowadzonej inwentaryzacji ustalono, że zawartość substancji kontrolowanej w w/w produktach wynosiła [...] kg, a wywóz odbywał się bez licencji wymaganej przepisami art. 17 i 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1005/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową (Dz.U.UE L z dnia 31 października 2009 r.), określanego dalej jako "rozporządzenie nr 1005/2009".

W związku z powyższymi ustaleniami Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i w następstwie jego przeprowadzenia decyzją z dnia [...] marca 2011 r., podjętą na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową powietrza (Dz. U. Nr 121, poz. 1263 ze zm.), określanej dalej "ustawą o substancjach" w zw. z art. 17 wyżej wskazanego rozporządzenia nr 1005/2009 oraz obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2010 (M.P. Nr 57, poz. 780), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podstawę wymierzenia kary stanowił art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach zgodnie z którym "za produkcję wywóz przywóz lub wprowadzanie do obrotu produktów zawierających substancję kontrolowaną – wbrew zakazom wynikającym z przepisów dotyczących substancji kontrolowanych - wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzji karę pieniężną".

Wysokość kary ustalono na podstawie art. 37 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że "stawka kary pieniężnej za 1 kg substancji kontrolowanej wynosi pięciokrotność stawki opłaty za emisję do środowiska jednego kilograma chlorowcopochodnej węglowodoru (CFC 12) ustalonych w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.)". Zgodnie z załącznikiem nr 2, Tabela G obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2010 jednostkowa stawka opłat za wprowadzenie do powietrza chlorowcopochodnych węglowodorów: związków typu [...] wynosi [...] zł/kg. W związku z powyższym wysokość kary ustalono na kwotę [...] obliczoną w następujący sposób: [...] kg x [...] zł/kg x [...].

Decyzja organu I instancji została następnie na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Organ odwoławczy uznał, że art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach ma zastosowanie do każdego rodzaju postępowania z substancjami kontrolowanymi (produkcja, wywóz, przywóz lub wprowadzenie do obrotu) wbrew zakazom wynikającym z przepisów dotyczących substancji kontrolowanych, w tym także do działań sprzecznych z przepisami rozporządzenia nr 1005/2009. Nie podzielił argumentacji strony, że wymierzona kara za nieprzestrzeganie art. 17 i 18 rozporządzenia nr 1005/2009 jest zbyt wysoka. Zwrócił uwagę, że jej wymierzenie było dla organu obowiązkowe, a nie uznaniowe.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że nie wiedziała o zakazie wywozu środków zawierających substancje kontrolowane do czasu poinformowania jej o tym przez Biuro Ochrony Warstwy Ozonowej i Klimatu oraz że wywóz substancji nie spowodował wprowadzenia do środowiska substancji kontrolowanej, organ zwrócił uwagę, że 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o substancjach w sposób jednoznaczny zakazuje obrotu spienionymi tworzywami sztucznymi i wyrobami je zawierającymi wyprodukowanymi przy użyciu substancji kontrolowanych niezależnie od prawdopodobieństwa wydostania się z takich materiałów czynnika należącego do substancji kontrolowanych, a wskazane Biuro Ochrony Warstwy Ozonowej i Klimatu nie jest organem właściwym w kwestii nadzoru nad stosowaniem substancji kontrolowanych. Podkreślił, że zasada wynikająca z art. 9 kpa nie może być utożsamiana z obowiązkiem informowania strony o powszechnie obowiązujących i publikowanych aktach prawnych.

Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i we wniesionej na ostateczne rozstrzygnięcie organu skardze, skarżąca nie kwestionowała okoliczności związanych z wywozem poza obszar Wspólnoty produktów zawierających substancję kontrolowaną [...] w ilości ustalonej w protokole kontroli - bez wymaganej przepisami rozporządzenia nr 1005/2009 licencji. Naruszenie zakazu wywozu skarżąca tłumaczyła brakiem dostatecznej wiedzy co do jego obowiązywania. Wskazywała, że zakaz ten i konieczność posiadania licencji na wywóz zostały wprowadzone od dnia 1 stycznia 2010 r. i w związku z tym, dokonując wywozu produktów zawierających substancję kontrolowaną w pierwszej połowie 2010 r., nie miała świadomości co do konieczności posiadania licencji. Skarżąca nie kwestionowała też prawidłowości samego sposobu obliczenia kary. Podnosiła natomiast, że art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach, uchwalonej i obowiązującej od 2004 r. nie ma zastosowania do naruszenia zakazów przewidzianych w późniejszym od tej ustawy rozporządzeniu nr 1005/2009.

Zwracała uwagę na art. 29 tego rozporządzenia, który stanowi: "Państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji za naruszenie przepisów niniejszego rozporządzenia i podejmują wszelkie konieczne działania w celu zapewnienia ich wdrożenia. Przewidziane sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o tych przepisach nie później niż do dnia 30 czerwca 2011 r. oraz powiadamiają niezwłocznie o wszelkich późniejszych zmianach mających na nie wpływ". Z treści tego przepisu skarżąca wywodziła, że skoro zasady dotyczące sankcji za naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1005/2009 dopiero mają być określone w przyszłości, to oznacza, że przepis zawarty w ustawie uchwalonej wcześniej niż rozporządzenie nr 1005/2009 nie mógł mieć zastosowania. Zwracała uwagę na wynikający z tego przepisu obowiązek państw członkowskich powiadomienia Komisji Europejskiej o przepisach określających rodzaj sankcji za naruszenie rozporządzenia.

Ponadto skarżąca kwestionowała zasadność nałożonej kary, podnosząc, że jej wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od wagi przewinienia, stopnia szkodliwości społecznej, a także celu, jaki ta kara ma osiągnąć. Zarzucała, że wysokość kary pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności i zasadą demokratycznego państwa prawnego ustanowioną w art. 2 Konstytucji.

Zarzutów tych nie podzielił najpierw organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Sąd przyjął, że art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach ma zastosowanie do działań sprzecznych z przepisami rozporządzenia nr 1005/2009. Wyjaśnił, że przepis ten obejmuje każdy zakaz wynikający z przepisów dotyczących substancji kontrolowanych. Za bezzasadny uznał Sąd argument o naruszeniu tego przepisu z uwagi na treść art. 29 rozporządzenia nr 1005/2009. Wskazał, że uchwalenie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową było spowodowane głównie koniecznością dostosowania polskich uregulowań dotyczących substancji zubożających warstwę ozonową do obowiązującej wówczas regulacji wspólnotowej w tym zakresie.

W przepisach rozporządzenia WE nr 2037/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową (Dz. U. UE L z dnia 29 września 2000 r.) oraz obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. rozporządzeniu nr 1005/2009 ustanowiono generalnie zakaz wprowadzania substancji kontrolowanych do środowiska. Zakaz jest zasadą, natomiast możliwość używania takich substancji jest wyjątkiem. Podstawowym celem wprowadzenia tej regulacji była konieczność ochrony środowiska. Ochrona środowiska jest wartością szczególnie chronioną zarówno w prawodawstwie wspólnotowym, jak też w prawie krajowym.

Sąd stwierdził, że z brzmienia art. 29 rozporządzenia nr 1005/2009 nie można wyprowadzić wniosku, iż polski ustawodawca zobowiązany został do uchwalenia nowych przepisów regulujących kwestie substancji zubożających warstwę ozonową oraz że z tego względu w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy ustawy o substancjach. Stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty strony skarżącej, iż wymierzona kara za naruszenie art. 17 i 18 rozporządzenia nr 1005/2009 jest zbyt wysoka i nieproporcjonalna do wagi naruszenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej prawo administracyjne w odróżnieniu od prawa karnego nie uzależnia wymierzenia kary pieniężnej od stopnia zawinienia. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w tym przypadku przepisów ustawy o ochronie warstwy ozonowej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej. Kara ta ma stanowić dla podmiotu dolegliwość, sankcję za niepodporządkowanie się normom prawa administracyjnego i aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przestrzegania prawa, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Uznał, ze wymierzona kara nie miała charakteru dowolnego. Podstawę jej wymierzenia stanowiły powołane przez organ przepisy prawa. Jak wynika z treści powoływanego art. 29 rozporządzenia nr 1005/2009 przewidziane przez państwa członkowskie sankcje w celu przestrzegania przepisów dotyczących ochrony warstwy ozonowej mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W ocenie Sądu przewidziana w art. 37 ww. ustawy kara pieniężna spełnia powyższe wymogi, albowiem wyłącznie wysokie kary za naruszanie przepisów dotyczących ochrony środowiska mogą być skuteczne i odstraszające. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności w fakcie wymierzania kar z tytułu nielegalnego obrotu substancjami kontrolowanymi w takiej samej wysokości jak za ich bezpośrednie wprowadzenie do środowiska. Uznał, że konsekwencje obu tych działań są dla środowiska porównywalne, a takie odniesienie uzasadnione jest zasadą przezorności, gdyż zużyte pianki termoizolacyjne stanowią odpad, który podlegając czynnikom atmosferycznym oraz antropogenicznym ulega rozszczelnieniu, co powoduje że zawarte w nich substancje zubożające warstwę ozonową ulatniają się do atmosfery.

W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wskazała na naruszenie poniżej wymienionych przepisów prawa materialnego w następujący sposób:

1. a) art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach, rozpatrywanego w związku z art. 17, 18 i 29 rozporządzenia nr 1005/2009 wskutek jego niewłaściwego zastosowania w sprawie, a także z powodu jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że przepis ten obowiązuje w stosunku do każdego rodzaju postępowania z substancjami kontrolowanymi, w tym także do postępowania dotyczącego naruszenia przepisów art. 17 i 18 rozporządzenia nr 1005/2009, mimo iż jego art. 29 przewiduje wprost, że sankcje za tego typu naruszenia powinny być ustalone w odrębnych przepisach krajowych, które dopiero należy ustanowić i zgłosić (notyfikować) Komisji Europejskiej,
2. b) art. 37 § 4 ustawy o substancjach w zw. z art. 291 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz przepisów obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. rozpatrywanych w zw. z art. 17, art. 18 i art. 29 rozporządzenia 1005/2009, poprzez zaakceptowanie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia 1005/2009 w zakresie niedopełnienia formalności administracyjnych, związanych z wywozem substancji kontrolowanych, za pomocą katalogu kar przewidzianych za bezpośrednie wprowadzenie do środowiska szkodliwych substancji, podczas gdy Spółka takiego czynu się nie dopuściła i takiego też czynu Spółce nigdy nie zarzucono;
3. c) art. 29 rozporządzenia 1005/2009 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie nałożenia na Spółkę kary administracyjnej pieniężnej, której wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od charakteru zarzuconego Spółce naruszenia, jego wagi i stopnia szkodliwości społecznej oraz celu, jaki kara ta miała osiągnąć, co w konsekwencji spowodowało, iż nawet nie rozważono granic prewencyjnego oddziaływania wymierzonej kary, lecz nadano jej charakter czysto represyjny o niewspółmiernie silnym działaniu, pozostającym w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności wynikającą zarówno z powołanego na wstępie przepisu prawa unijnego, jak i z konstytucyjnej reguły demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej;
4. d) art. 31 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne w zw. z art. 8, 9,11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo że w niniejszej sytuacji zachodziły przesłanki do tego, by organy celne, które kontrolowały wywozy dokonywane przez Spółkę, zapobiegły naruszeniu prawa przez Skarżącą z uwagi na ciążące na nich szczególne obowiązki prowadzenia postępowania w sposób praworządny oraz budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Z kolei, w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 77 i 80 kpa z powodu zaakceptowania przez WSA uchybień proceduralnych popełnionych przez organ administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, polegających na nierozważeniu przez organ administracji publicznej wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w pismach procesowych, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze, oraz poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącą wystarczających informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;
3. c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "p.u.s.a.") polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w rozpatrywanej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny działania Urzędu Celnego i jego wpływu na dopuszczenie do wywozu substancji kontrolowanych za granicę bez wymaganej prawem licencji;

W uzasadnieniu wskazanych podstaw, skarżąca zasadniczo podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego i w skardze co do braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach. Wywodziła, że treść art. 29 rozporządzenia nr 1005/2009 wskazuje, że sankcje za naruszenie jego przepisów dopiero mają być w przyszłości określone, a zatem obowiązujący w chwili wejścia w życie rozporządzenia przepis ustawy o substancjach i związane z nim przepisy wykonawcze, w szczególności obwieszczenie z 2009 r., nie mogą odnosić się do naruszeń przewidzianych w przepisach art. 17 i 18 rozporządzenia nr 1005/2009. Odwołując się do projektu nowej ustawy o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych skarżąca wskazała, że dopiero ta ustawa ma zapewnić realizację (wdrożenie) rozporządzenia nr 1005/2009 do polskiego systemu prawnego, a także określić właściwe sankcje za jego naruszenie stosownie do treści art.

29. Podniosła, że wedle projektowanych przepisów kara za popełnione przez nią naruszenie wynosiłaby maksymalnie kwotę 30.000 zł, czyli sześćdziesięciokrotnie mniej od wymierzonej i taka kara w ocenie ustawodawcy byłaby "skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca" w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1005/2009. Skarżąca powtórzyła też argument, że art. 37 ust. 4 ustawy o substancjach w swoim literalnym brzmieniu odnosi się do opłat ustalonych za bezpośrednią emisję do środowiska substancji kontrolowanych i nie ma podstaw, aby go stosować do wywozu tej substancji w postaci ciała stałego. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasad kodeksu postępowania administracyjnego przez zaakceptowanie wymierzenia kary pozostającej w całkowitym oderwaniu od charakteru, wagi, stopnia szkodliwości społecznej popełnionego naruszenia, skarżąca zwróciła uwagę na następujące szczególne w jej ocenie okoliczności rozpoznawanej sprawy. Po pierwsze, że wymierzona jej kara za incydentalne w istocie rzeczy uchybienie wyniosła aż [...] zł podczas gdy uzyskana przez nią marża z tytułu eksportu środków zawierających substancję kontrolowaną to kwota nieco ponad [...] zł, a całkowity przychód spółki w całym roku w którym doszło do naruszenia przepisów wyniósł [...] zł. Po drugie, że nie spowodowała żadnej realnej szkody i nie wprowadziła do środowiska żadnych substancji szkodliwych, a jedynie dokonała dwukrotnego obrotu substancjami kontrolowanymi bez wcześniejszej procedury formalnoprawnej zupełnie zresztą nieświadomie. Po trzecie, że pożądany przez ustawodawcę skutek został osiągnięty, albowiem spółka uzyskała stosowną licencję niezwłocznie po wcześniejszych incydentalnych naruszeniach i nigdy już nie naruszyła tego przepisu, co niewątpliwie jest istotnym elementem przy ocenie stopnia represyjności i tym samym ocenie proporcjonalności wymierzonej kary. Po czwarte, postępowanie organów w tej sprawie nie urzeczywistniało zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, 8 i 9 kpa. Z kolei z wywodów odnoszących się do przepisu art. 31 Prawa celnego w zw. z art. 8, 9 i 11 kpa wynika, że w istocie naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w niepodjęciu przez organy służb celnych jakichkolwiek działań wynikających z powołanego przepisu, a zmierzających do udaremnienia jej wywozu środków zawierających substancję kontrolowaną.

W uzasadnieniu zarzutów procesowych polegających na nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy skarżąca podniosła pominięcie, że wymóg posiadania zezwolenia na wywóz produktów zawierających substancje kontrolowane był wymogiem stosunkowo nowym, wprowadzonym w życie od 1 stycznia 2010 r. oraz że w trakcie obu wywozów organy celne nie zwróciły skarżącej uwagi na nielegalność obrotu, a także że nie uwzględniono faktu uzyskania przez skarżącą pozwolenia z chwilą gdy tylko zorientowała się co do konieczności jego posiadania. Sądowi I instancji skarżąca w szczególności wytknęła nie zwrócenie uwagi na trwające od kilku lat prace legislacyjne, których celem jest właśnie wdrożenie nowych, odrębnych sankcji za naruszenie art. 17 rozporządzenia nr 1005/2009. Nie odnosząc się do tych prac legislacyjnych, Sąd, jak stwierdziła skarżąca, w konsekwencji pominął istotną okoliczność, że z projektowanej ustawy jasno wynika, że proporcjonalną, odstraszającą i tym samym wystarczającą karą za brak pozwolenia na obrót substancjami kontrolowanymi jest kara w wysokości maksymalnie 30 000 zł, a nie niemal [...] mln zł. Podważając prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, oprócz przemilczenia kwestii związanych z trwającymi pracami legislacyjnymi nad wdrożeniem właściwych sankcji, zwrócono uwagę na niewłaściwe odwołanie się do zasady przezorności przez Sąd dla wykazania braku różnicy dla środowiska w działaniach polegających na wprowadzaniu substancji kontrolowanej do środowiska, a obrotem tymi substancjami.

Wskazano, że tak ujęta zasada przezorności jest dla skarżącej niezrozumiała, bowiem obrót substancją, którą przewoziła nie jest bezwzględnie zakazany, a jedynie powoduje dodatkowy obowiązek w postaci uzyskania formalno – prawnego zezwolenia. Otrzymanie tego zezwolenia w żaden sposób nie wpływa na właściwości fizyczne i chemiczne przewożonej substancji, a tym samym na sposób jej rozkładu oraz czas jej ewentualnego uwolnienia do atmosfery. Nie ulega przecież wątpliwości, jak wywodziła skarżąca, że czy to z zezwoleniem czy to bez zezwolenia substancja ta kiedyś będzie musiała się rozłożyć. Rozważania Sądu w tym zakresie pozostawały zatem, jak stwierdzono, w zupełnym oderwaniu od uchybienia skarżącej, a co za tym idzie – nie mogą stanowić racjonalnie usprawiedliwionego uzasadnienia dla ustalenia tak wysokiej kary. Zwrócono uwagę, że Sąd nie odniósł się do wielu argumentów skarżącej w tym do wywodów odnoszących się do funkcji kary.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na charakter naruszenia, jakiego dopuściła się skarżąca, dokonując wywozu poza obszar Wspólnoty Europejskiej produktów zawierających substancję kontrolowaną za który organy w sprawie wymierzyły jej karę pieniężną w wysokości [...] zł. Celowe wydaje się także zwrócenie uwagi na pewien kontekst historyczny przepisów regulujących obrót substancjami kontrolowanymi produktami zawierającymi te substancje. Ma to bowiem istotne znaczenie dla oceny wszystkich zawartych w skardze kasacyjnej podstaw, tak materialnych, jak i procesowych.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1005/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową (Dz. U.UE L 2009.286.1) powoływane w niniejszym uzasadnieniu jako "rozporządzenie nr 1005/2009" przewiduje zakaz wywozu (wyprowadzania z obszaru celnego Wspólnoty) substancji kontrolowanych lub produktów i urządzeń innych niż rzeczy osobiste zawierających te substancje lub od nich uzależnionych (art. 3 pkt 19 i art. 17 ust. 1). Wywóz dopuszczalny jest jedynie wyjątkowo dla określonych celów wyraźnie określonych w tym rozporządzeniu np. do nieodzownych zastosowań laboratoryjnych i analitycznych określonych przez Komisję, do zastosowań w charakterze substratów czy czynników ułatwiających procesy chemiczne itp., przy czym może być realizowany wyłącznie na podstawie licencji udzielanej przez Komisję Europejską (por. art. 17 ust. 2 i ust. 3). Uzyskanie licencji Komisji nie jest, jak stara się to przedstawić skarżąca, zwykłą formalnością administracyjno – prawną uwarunkowaną jedynie zgłoszeniem zamiaru wywozu określonych produktów zawierających substancję kontrolowaną.

Przyznanie licencji dotyczy konkretnego wywozu, wymaga podania wielu informacji i danych, a w przypadku niespełnienia określonych wymagań, w tym także przez eksportera produktów spoza obszaru celnego Wspólnoty, Komisja może wniosek o licencję odrzucić (por. art. 18 ust. 6). Substancja [...] jest wymieniona w załączniku I rozporządzenia nr 1005/2009, a to oznacza, że wywóz produktów zawierających tę substancję jest bezwzględnie zakazany. Zakaz ten, nie jest także, jak twierdzi skarżąca, zakazem nowym wprowadzonym rozporządzeniem nr 1005/2009 i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. Przewidziany był on również we wcześniejszym rozporządzeniu (WE) nr 2037/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową (Dz. U. UE.L.2000.244.1), określanego dalej jako "rozporządzenie nr 2037/2000". Rozporządzenie to również tylko wyjątkowo dopuszczało wywóz produktów zawierających substancje kontrolowane dla poszczególnych celów i na podstawie wówczas pozwolenia Komisji.

Należy nadmienić, że jeszcze przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, Polska, tak zresztą jak i Unia, były stronami Konwencji wiedeńskiej o ochronie warstwy ozonowej sporządzonej w Wiedniu dnia 22 marca 1985 r. (Dz. U 1992 r., Nr 98, poz. 488) oraz Protokołu montrealskiego w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową sporządzonego w Montrealu dnia 16 września 1987 r. (Dz. U. z 1992 r., Nr 98, poz. 490). W celu realizacji tych międzynarodowych zobowiązań mających na celu ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska przed negatywnymi skutkami wynikającymi z działalności człowieka zmieniającej lub mogącej zmienić warstwę ozonową w dniu 1 lipca 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2001 r. o postępowaniu z substancjami zubożającymi warstwę ozonową (Dz. U. Nr 52, poz. 537 ze zm.). Już ta ustawa, przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, w ustawodawstwie polskim wprowadzała kontrolę postępowania z substancjami zubożającymi warstwę ozonową.

Obrót z zagranicą towarami zawierającymi substancję kontrolowaną możliwy był także wówczas wyłącznie dla określonych zastosowań i po uzyskaniu pozwolenia Ministra właściwego do spraw gospodarki. Zakaz wywozu produktów zawierających substancję [...] był przewidziany również w tej ustawie, a za jego naruszenie lub naruszenie tylko warunków udzielonego pozwolenia przewidziana była kara dla obliczenia której stosowana była stawka w wysokości trzykrotnej stawki opłaty jak za emisję do powietrza jednego kilograma chlorowcopochodnej węglowodoru ([...]) ustalonej na podstawie przepisów o ochronie środowiska. Sposób jej ustalania był zresztą analogiczny, jak w przepisach obecnie obowiązujących (por. art. 34 ust. 1- 3 w/w ustawy o postępowaniu z substancjami zubożającymi warstwę ozonową). Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej polskie uregulowania wymagały dostosowania do ówczesnej regulacji wspólnotowej w tym zakresie.

Moc wiążącą uzyskiwało bowiem rozporządzenie nr 2037/2000. Wyjaśnić należy, że rozporządzenie unijne nie wymaga tak jak dyrektywa wprowadzenia (implementacji) do polskiego porządku prawnego. Stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Z uzasadnienia projektu obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową wynika, że celem jej uchwalenia było pełne dostosowanie prawa polskiego w zakresie problematyki postępowania z substancjami zubożającymi warstwę ozonową do prawa Unii Europejskiej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in. "projekt ustawy o substancjach (...) ma na celu wdrożenie do krajowego prawodawstwa tych wymagań Unii Europejskiej wynikających z rozporządzenia (WE) nr 2037/2000 (...), których uregulowanie rozporządzenie scedowało na szczebel kraju członkowskiego".

Podkreślenia wymaga, że obecnie obowiązujące rozporządzenie nr 1005/2009 jest wersją przekształconą rozporządzenia nr 2037/2000. W jego treści wyjaśniono: "Rozporządzenie (WE) nr 2037/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową zostało kilkakrotnie znacząco zmienione. Ze względu na konieczność dalszych zmian rozporządzenie to powinno zostać przekształcone w celu zachowania jego przejrzystości". W art. 30 rozporządzenia nr 1005/2009 określono, że odesłania do uchylonego z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzenia nr 2037/2000 traktuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku VIII. Co istotne, obowiązujące w chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej rozporządzenie nr 2037/2000 również zawierało skierowany do państw członkowskich nakaz określenia sankcji za jego naruszenie "skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających". Odpowiednikiem zawartego w treści obecnie obowiązującego art. 29 był bowiem w poprzednim rozporządzeniu zgodnie z tabelą korelacji identycznie brzmiący art.

21. Jego treść miał na uwadze krajowy ustawodawca, wprowadzając w ustawie o substancjach Rozdział 8 zatytułowany "Kary pieniężne" i przyjmując mechanizm ustalania kar w sposób określony w art. 37 ust. 1-4, co wyraźnie i wprost wynika z uzasadnienia projektu ustawy (por. uzasadnienie projektu ustawy dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex).

W świetle powyższego nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że sankcja w postaci kary pieniężnej przewidziana w art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach nie może odnosić się do naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1005/2009. Wręcz przeciwnie, przepis ten jest konsekwencją odesłania zawartego w treści art. 21 rozporządzenia nr 2037/2000, którego odpowiednikiem jest w obecnym rozporządzeniu art.

29. Treść tego przepisu nie może być rozumiana w taki sposób jak wyjaśnia skarżąca, że te właściwe sankcje dopiero będą ustanowione w przyszłości. Artykuł 29 rozporządzenia nr 1005/2009 stanowi upoważnienie dla ustawodawstw państw członkowskich do zapewnienia skuteczności rozporządzeniu przez ustanowienie właściwych sankcji. Wskazuje, że właśnie owych sankcji należy poszukiwać w ustawodawstwach państw członkowskich. Można dodać, że w ustawie o substancjach w jej art. 3 wskazuje się wprost, że "do postępowania z substancjami kontrolowanymi stosuje się przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące substancji kontrolowanych" co odnosi się do wszystkich w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa Unii Europejskiej niezależnie od daty ich uchwalenia.

Z kolei przy ocenie zarzutów materialnych wskazanych w punkcie b i c dotyczących wysokości kary należy mieć na uwadze, że wymierzona skarżącej na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o substancjach kara pieniężna jest konsekwencją naruszenia przez nią zakazu wywozu poza obszar Wspólnoty produktów zawierających substancję kontrolowaną w ilości prawie 7 ton tej substancji, a nie karą za "incydentalne w istocie rzeczy uchybienie", czy "niedopełnienie wymogów formalno – prawnych", jak przekonuje skarżąca. Stosowane w skardze kasacyjnej nazewnictwo, mające na celu umniejszenie znaczenia naruszenia zakazu art. 17 ust. 1 rozporządzenia 1005/2009 z zapewnieniem o uzyskaniu "pozwolenia" przez skarżącą po wcześniejszych "dwóch incydentalnych wywozach", jak również stosowany zabieg zestawienia wysokości kary (ok. [...] mln zł) z przychodem skarżącej i osiągniętą z tytułu tych wywozów marżą, (przy czym wskazywane kwoty nie zostały w jakikolwiek sposób nawet uprawdopodobnione) rzeczywiście może wywołać wrażenie niewspółmierności wysokości kary do rodzaju naruszenia, stopnia szkodliwości społecznej i celu któremu ma służyć.

Wrażenie to jest jednak wyłącznie pozorne, jeżeli uwzględni się wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zakaz wywozu produktów zawierających substancje kontrolowane nie jest zakazem wprowadzonym 1 stycznia 2010 r. Obrót takimi produktami reglamentowany był w ustawodawstwie polskim od 2002 r. Kara przewidziana w art. 37 ust. 2 – 4 ustawy o substancjach wedle ustawodawcy, co wyraźnie wynika z uzasadnienia projektu ustawy o substancjach, realizuje wytyczne ustawodawcy unijnego w zakresie sankcji o charakterze "skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym". Właśnie te wymogi zawarte w art. 21 rozporządzenia nr 2037/2000 i będącego jego odpowiednikiem art. 29 rozporządzenia 1005/2009 spowodowały zaostrzenie obowiązujących do 15 czerwca 2004 r. w polskim systemie prawnym kar pieniężnych za naruszenia przepisów regulujących postępowanie z substancjami kontrolowanymi z trzykrotnej stawki opłaty jak za legalne wprowadzanie do środowiska do obecnie stosowanej jej pięciokrotności.

Ponadto przy ocenie wysokości nałożonej na skarżącą kary nie można pomijać, iż jej wymiar jest bezpośrednio związany z ilością wywiezionej poza obszar Wspólnoty substancji [...]- substancji szkodliwej dla warstwy ozonowej. Skoro ilość wywiezionej substancji wyniosła [...] kg (blisko 7 ton), to wymiar kary osiągnął kwotę ustaloną w decyzji. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy o substancjach (omyłkowo wskazany jako 37 § 4). W przepisie tym ustawodawca ustalił stawkę kary pieniężnej za jeden kilogram substancji kontrolowanej jako pięciokrotność stawki za emisję do środowiska jednego kilograma chlorowcopochodnej węglowodoru. Stawka kary została zatem ustalona w wysokości opłaty podwyższonej tak jak za bezpośrednie wprowadzenie do środowiska substancji kontrolowanej (por. art. 292 Prawa ochrony środowiska). Zastosowanie tego mechanizmu jest jak najbardziej uprawnione. Naruszając zakaz wywozu poza obszar Wspólnoty produktów zawierających substancję kontrolowaną skarżąca przyczynia się w istotny sposób do jego późniejszego niekontrolowanego wprowadzenia do środowiska w charakterze odpadu.

Jak stwierdziła bowiem skarżąca, nie ulega wątpliwości że czy to z zezwoleniem czy bez substancja ta kiedyś będzie musiała trafić do środowiska. Problem w tym, że licencja na wywóz nie musiała być udzielona. Jej wydanie bowiem, jak wyjaśniono na wstępie, nie jest li tylko wymogiem formalnoprawnym warunkowanym jedynie zgłoszeniem zamiaru wywozu, ale zależy także od spełnienia szeregu warunków, w tym także przez eksportera i kraj do którego ma miejsce wywóz (por. art. 18 ust. 5 i ust. 6 pkt a i b rozporządzenia nr 1005/2009). Nie ubiegając się o licencję na wywozy skarżąca pozbawiła właściwe organy Unii Europejskiej, jak i państw nie będących jej członkami, ale pozostających stronami w/w Konwencji realizacji ich międzynarodowych zobowiązań w zakresie ochrony warstwy ozonowej i w znaczący sposób przyczyniła się do wprowadzenia substancji do środowiska po zużyciu produktów. Zwrócenie uwagi przez Sąd I instancji na zasadę przezorności było w związku z tym, w pełni uprawnione.

Niezasadne jest powoływanie się przez skarżącą w uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 29 rozporządzenia nr 1005/2009 i art. 2 Konstytucji, a także zasad postępowania administracyjnego na przepisy projektowanej i uchwalonej już ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych. Załączona do skargi kasacyjnej krótka informacja o rozwiązaniach przyjętych w tej ustawie zamieszczona na stronie https://www.premier.gov.pl nie jest w pełni miarodajna. Zawarte w niej stwierdzenie, że "administracyjne kary pieniężne mają mieścić się w przedziale od 3 tys. zł (np. za nieterminowe przekazanie sprawozdań lub ich kopii) do 30 tys. zł (np. za wprowadzenie do obrotu systemu ochrony przeciwpożarowej i gaśnic zawierających perfluorowęglowodory)" nie upoważniało skarżącej do twierdzenia, że maksymalna kara za naruszenie art. 17 rozporządzenia nr 1005/2009 będzie wynosić 30 tys. zł. W treści tej ustawy, przekazanej w dniu 22 czerwca 2015 r. do podpisu Prezydentowi RP (dostępnej na stronie https://orka.sejm.gov.pl) zamieszczono art. 52 ust. 1 zgodnie z którym: "Kto, wbrew zakazom lub bez dochowania warunków, o których mowa w art. 4-13, art. 15, art. 17, art. 20 i art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1005/2009, produkuje, przywozi, wywozi, wprowadza do obrotu lub stosuje substancje zubożające warstwę ozonową lub produkty i urządzenia zawierające substancje kontrolowane lub od nich uzależnione, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2".

Jednocześnie art. 58 projektowanej ustawy zmienia treść art. 16 ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. z 2014 r., poz. 1417) w którym do przestępstw przeciwko środowisku podlegających tej ustawie zalicza czyn przewidziany w art. 52 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych. Takie rozwiązanie ustawodawcy zmierza do wdrożenia innego unijnego aktu prawnego, a mianowicie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/99/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie ochrony środowiska przez prawo karne (Dz.U.UE.L.2008.328.28). W ustawie o odpowiedzialności zbiorowej podmiotów za czyny zabronione pod groźbą kary przewidziane są natomiast kary pieniężne do kwoty 5 000 000 zł (art. 7). Zastrzec jednak należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest ani ocena projektowanego rozwiązania, ani ustalanie, czy i jaką realnie karę finansową w trybie wskazanej ustawy poniosłaby skarżąca naruszając zakaz wywozu produktów zawierających substancję kontrolowaną.

Przywołanie projektowanych rozwiązań służyło jedynie odparciu argumentu skarżącej o maksymalnym zagrożeniu naruszenia art. 17 rozporządzenia nr 1005/2009 sankcją w wysokości 30 000 zł jako tą, która w założeniu ustawodawcy odpowiada wymogom zawartym w jego art.

29. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że kara pieniężna w wysokości 30 000 zł, czy też w wysokości obliczonej według jednokrotnej stawki opłaty jak za legalną emisję substancji do środowiska pozbawiona byłaby cech "skuteczności" i "proporcjonalności", nie mówiąc już o braku jej odstraszającego działania. Przy takim zagrożeniu wręcz "opłacalne" byłoby naruszanie zakazu przewidzianego w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1005/2009.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 31 Prawa celnego w związku z przepisami art. 8, 9 i 11 kpa. Z powołanego przepisu określającego uprawnienie organu celnego do nieudzielenia zezwolenia na opuszczenie obszaru celnego Wspólnoty w przypadku wywozu towarów, których wywóz jest zabroniony przez przepisy odrębne, nie sposób wywieść normy prawnej zwalniającej z kary za naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1005/2009. Powołane zasady postępowania administracyjnego (pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, informowania i przekonywania) nie zwalniają przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na używaniu substancji kontrolowanych i obrocie produktami zawierającymi te substancje ze znajomości podstawowych aktów prawnych regulujących te zagadnienia.

W konsekwencji też za niezasadne należało uznać zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania musiała skutkować oddaleniem skargi stosownie do art. 151 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku także odpowiada kryteriom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazuje stan sprawy, zarzuty skargi, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zwięźle i rzeczowo odniósł się do argumentacji skarżącej, która jak wykazano wyżej, nie mogła powodować uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.