Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. II SA/Po 451/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. H. i D. H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nakazał inwestorowi P. H. dokonanie rozbiórki ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] [...] w P., przy granicy z działkami nr [...] i [...], arkusz nr [...], obręb W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 stycznia 2015 r.
W dniu 21 stycznia 2015 r. w siedzibie organu, wraz z odwołaniem, złożony został wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uzasadniony tym, iż niedochowanie terminu do wniesienia odwołania nie było przez stronę zawinione, albowiem w dniu, kiedy przedmiotowa decyzja została odebrana skarżący poświęcali cały swój czas osobie bliskiej, która uległa wypadkowi i przebywała w szpitalu.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 123 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. H. i D. H. (dalej: skarżący) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił przywrócenia terminu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w świetle art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wskazał następnie, że przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Istnienie winy nieumyślnej czy niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.
Organ wskazał następnie, że z wniosku skarżących o przywrócenie terminu wynika, iż w dniu odebrania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., 87- letni teść skarżącego uległ wypadkowi samochodowemu, co spowodowało konieczność jego hospitalizacji "przez długi okres czasu, w aż dwóch szpitalach", a w związku z tym skarżący wraz ze swoją żoną poświęcili cały swój czas na opiekę nad chorym. Skarżący przypuszczają, że decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. odebrała skarżąca i nie przekazała jej w dniu odbioru mężowi, o czym przypomniała sobie w dniu 14 stycznia 2015 r.
Jak zauważył jednak organ, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2014 wynika, że obie przesyłki zawierające decyzję PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2014 r., tj. przesyłkę zaadresowaną do D. H., jak i przesyłkę zaadresowaną do P. H. odebrała nie D. H., lecz inny dorosły domownik, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Fakt ten powoduje, że organ rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu ocenił jako niewiarygodne oświadczenia strony co do okoliczności odebrania przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji uznał, iż skarżący nie dochowali należytej staranności przy prowadzeniu swych spraw.
Oceniając zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że nie narusza ono prawa. Sąd przypomniał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności zaliczono m.in. także okoliczności związane z wadliwym doręczeniem przesyłki. W niniejszej sprawie doręczenie przesyłki nastąpiło w formie doręczenia zastępczego na podstawie art. 43 k.p.a., który umożliwia, w przypadku nieobecności adresata, doręczenie pisma za pokwitowaniem m.in. dorosłemu domownikowi, jeżeli podjął się oddania pisma adresatowi. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący twierdząc, że doręczenie decyzji PINB nie spełnia wymogów z art. 43 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja PINB doręczana była osobno skarżącemu, osobno zaś skarżącej na ten sam adres. Na karcie 44 i 43 akt administracyjnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję, z których wynika, że przesyłka została odebrana w dniu 22 grudnia 2014 r., a doręczyciel zakreślił rubrykę wskazującą, że doręczenie nastąpiło do rąk "pełnoletniego domownika, który podjął się oddania przesyłki adresatowi".
W odniesieniu do tego ustalenia Sąd zauważył, że we wniosku o przywrócenie terminu wątek nieprzekazania przesyłki przez odbierającego pełnoletniego domownika w ogóle nie został podniesiony, gdyż uzasadnienie wniosku odwołuje się jedynie do poważnych perturbacji zdrowotnych ojca skarżącej. Porównanie nazwisk osoby odbierającej przesyłkę "pełnoletniego domownika" i nazwiska ojca skarżącej prowadzi zaś do wniosku, iż nie jest to ta sama osoba.
Wskazanie we wniosku o przywrócenie terminu, iż decyzję odebrała skarżąca i decyzji nie przekazała mężowi, bo była zajęta sprawami zdrowotnymi swojego ojca Sąd uznał za nieprawdziwe z tej racji, że doręczyciel przesyłki w sposób precyzyjny wskazał na odwrocie zwrotnego potwierdzenia odbioru, iż doręczenie nastąpiło do rąk pełnoletniego domownika. Sąd podkreślił, że jeśli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza, że podjął się on doręczenia przesyłki adresatowi (wyrok NSA z 1 lutego 2011 r. II OSK 1098/10, LEX 786594).
Odmawiając zasadności zarzutowi naruszenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 58 k.p.a. WSA w Poznaniu przypomniał, że warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy osoba nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Tymczasem skarżący nie wskazali żadnych istotnych okoliczności, które nie pozwoliłyby dochować przez nich terminu.
W ocenie Sądu, brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy chorobą ojca skarżącej a twierdzeniami strony, że z tego powodu nie mogła dochować terminu. Przeciwnie, w swoich twierdzeniach skarżąca jest niespójna, niekonsekwentna, wprowadza elementy, które pozostają w ewidentnej sprzeczności. W tych warunkach trafnie, zdaniem Sądu, organ przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia środka odwoławczego.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. H. i D. H., na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że organ błędnie przyjął, iż w sprawie doszło do skutecznego zastępczego doręczenia decyzji dorosłemu domownikowi skarżących, podczas gdy organ nie ustalił tożsamości oraz wieku osoby, która pokwitowała odbiór decyzji ani też miejsca zamieszkania skarżących oraz osoby kwitującej odbiór pism;
- 2) art. 40 § 1 w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o prawidłowości i skuteczności doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a. decyduje wyłącznie umieszczenie stosownej adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, nie zaś ustalenie tożsamości i wieku osoby kwitującej odbiór pisma, ustalenie, czy osoba ta jest domownikiem adresata czy też wreszcie ustalenie miejsca zamieszkania skarżących;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji pomimo, że organ ten odmówił przywrócenia terminu w sytuacji, gdy skarżący składając odwołanie w ogóle nie powinni byli składać wniosku o przywrócenie terminu z uwagi na brak skutecznego doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki z [...] grudnia 2014 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wadliwa jest interpretacja art. 43 k.p.a. zgodnie z którą zaznaczenie odpowiedniej rubryki na blankiecie zwrotnego potwierdzenia odbioru ma przesądzać o prawidłowości doręczenia zastępczego. Zarzucili ponadto organowi, iż nie przyjął prawidłowych ustaleń co do ich miejsca zamieszkania, tj. nie ustalił, czy skarżący mieszkają w P. przy ul. [...] [...] (adres próby doręczenia decyzji PINB z [...] grudnia 2014 r.), czy też na ul. [...] [...] (rzeczywiste miejsce zamieszkania skarżących).
Z powołanych względów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie na rozprawie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Analiza podstaw kasacyjnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do stwierdzenia, że kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji ocenę rozstrzygnięcia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, skarżący w oparciu o zarzuty naruszenia przepisów dotyczących zasad dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 40 § 1 w zw. z art. 43 k.p.a., zmierzają do podważenia przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń odnoszących się do prawidłowości doręczenia decyzji z [...] grudnia 2014 r. jako wpływających na ocenę odnoszącą się do sposobu rozpoznania złożonego przez nich wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.
Zarzuty nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom skarżących, okoliczności sprawy nie wskazują, iż w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. w związku z tym, że do uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie doszło. Zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Organ wydający zaskarżone postanowienie oparł swoje rozstrzygnięcie na niewadliwych ustaleniach fatycznych dotyczących doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji będącą przedmiotem złożonego spóźnionego odwołania, a Sąd I instancji zasadnie je zaaprobował.
Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Należy zauważyć, że pocztowy dowód doręczenia (potwierdzenie odbioru) przesyłki zawierający informację z art. 43 k.p.a. stanowi oświadczenie doręczyciela, że opisane w tym dokumencie czynności zostały przez niego wykonane we wskazany tam sposób. Procedurą zmierzającą do obalenia domniemania jest między innymi przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego.
Zarzucając organowi II instancji zaniechanie ustalenia tożsamości oraz wieku osoby, która pokwitowała odbiór decyzji skarżący pomijają to, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki widnieje podpis osoby, do rąk której nastąpiło doręczenie obejmujący jej imię i nazwisko, co w świetle wymagań formalnych pokwitowania odbioru spełnia warunek zidentyfikowania tożsamości odbiorcy, jak również to, że w świetle § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. Nr 545) przesyłki rejestrowane doręcza się za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru, zaś stwierdzenia tożsamości osób uprawnionych do odbioru przesyłek rejestrowanych dokonuje się na podstawie jednego z dokumentów wskazanych w § 22 tego rozporządzenia. Od żądania okazania jednego z dokumentów, o których mowa w § 22, doręczający przesyłkę może odstąpić jeżeli osoba uprawniona do odbioru jest osobiście znana doręczającemu (§ 2 ust. 2 rozporządzenia).
Skarżący nie przywołują w skardze kasacyjnej jakichkolwiek okoliczności uzasadniających przyjęcie, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością i do doręczenia przesyłki zawierającej decyzję o nakazie rozbiórki doszło z naruszeniem ww. przepisów. Wobec powyższego ich twierdzenia, iż podejmowane przez doręczyciela czynności, zmierzające do doręczenia przesyłki nie były zgodne z procedurą doręczenia z art. 43 k.p.a. należało uznać za bezskuteczne.
Co do kwestii statusu osoby, która pokwitowała odbiór przesyłki jako domownika adresata, to zauważenia wymaga, że ta sama osoba, która pokwitowała odbiór decyzji PINB nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego pokwitowała również odbiór innych przesyłek adresowanych do skarżących, zawierających dwa zawiadomienia z dnia [...] listopada 2014 r. – o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawie zapoznania się z aktami tego postępowania (k. 23 i 24). Okoliczność, że skarżąca D. H. z prawa do zapoznania się z aktami sprawy skorzystała, o czym świadczy treść protokołu z dnia 19 listopada 2014 r. (k. 38), wskazuje, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, że w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na brak skutecznego doręczenia zastępczego kolejno doręczonej stronie przesyłki, zawierającej decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki, w okolicznościach tożsamych z okolicznościami doręczenia wcześniejszej przesyłki.
Zaakcentowania wymaga jednak nade wszystko to, że warstwa argumentacyjna zarzutów kasacyjnych świadczy o tym, że wskazywana w niej wadliwość działań organu odwoławczego dotycząca nieustalenia tożsamości, wieku czy statusu osoby, która pokwitowała odbiór przesyłki odnosi się do tylko teoretycznie niezaistniałych przesłanek doręczenia w trybie art. 43 k.p.a., skoro z żadnego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej nie da się wyczytać zarzutu, że osoba, do rąk której nastąpiło doręczenie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, w istocie nie jest dorosłym domownikiem skarżących, tj. osobą, która nie mogła skutecznie podjąć się oddania pisma adresatom. Zauważenie powyższego każe przyjąć, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uznane za świadczące o zaistnieniu w toku postępowania takich uchybień związanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego względu należało uznać, że sformułowana w skardze kasacyjnej argumentacja na uzasadnienie powołanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie przystaje do przesłanki określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W odniesieniu do ostatniej z zaznaczonych w skardze kasacyjnej kwestii związanych z zastosowaniem w sprawie art. 43 k.p.a., związanej z błędnym ustaleniem miejsca zamieszkania skarżących stwierdzić należało, że na adres oznaczony na przesyłce zawierającej decyzję w przedmiocie rozbiórki, w toku postępowania administracyjnego, jak wskazano już powyżej, skierowano wcześniej przesyłkę zawierającą dwa zawiadomienia z dnia [...] listopada 2014 r. – o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformowano skarżących o wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu (k. 32 verte). Z akt sprawy wynika, że żadnych uwag dotyczących danych adresowych w toku postępowania skarżący nie zgłaszali, w związku z czym nie zaistniały okoliczności uprawniające do stwierdzenia, że PINB dla Miasta Poznania stosowną korektę w tym zakresie powinien był uwzględnić przystępując do doręczania decyzji z [...] grudnia 2014 r. Wobec powyższego stwierdzić należało, że zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie o wielokrotnym zawiadamianiu organu o niewłaściwym adresie, jako nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, uznać należało za gołosłowne.
Na marginesie wymaga zauważenia, że w równolegle prowadzonym postępowaniu sądowym, dotyczącym skargi B. K. na postanowienie Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, prowadzonym pod sygn. akt II SA/Po 1300/13, w którym skarżący występują w charakterze uczestników postępowania, jako adres zamieszkania skarżących ich pełnomocnik wskazuje: P., ul [...] [...] (pismo z dnia 16 kwietnia 2014 r. - załącznik do protokołu rozprawy oraz odpowiedź na skargę kasacyjną z dnia 25 lipca 2014 r., k. 38 i k. 83 akt sprawy II SA/Po 1300/13), a więc adres tożsamy z przyjętym jako miejsce zamieszkania w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym.
W tych okolicznościach, wobec stwierdzenia braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych podniesionych w celu wykazania zasadności tezy skarżących o braku skutecznego doręczenia zastępczego decyzji z [...] grudnia 2014 r. jako okoliczności istotnej dla prawidłowego zastosowania art. 58 § 1 k.p.a., należało uznać, że ostatnio powołany przepis nie dostarcza właściwej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w związku z podnoszonym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skoro bowiem domniemanie doręczenia zastępczego nie zostało obalone, toteż nie można było stwierdzić, że nie wywołało ono względem skarżących skutków prawnych i nie pociągnęło za sobą negatywnych konsekwencji procesowych polegających na stwierdzeniu, że odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2014 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu, co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie złożonego przez skarżących wniosku o jego przywrócenie.
Uznając zatem, że skarżący kasacyjnie nie zdołali skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały za podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia oraz wyroku Sądu I instancji oraz stanowiły punkt odniesienia do zastosowania art. 58 k.p.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.