Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2799/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 6/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę B. N. i E. N. na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] nakazał B. N. i E.N. wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] — od strony drogi gminnej o numerze ewidencji geodezyjnej [...] w m. [...], gm. [...] — [...] polegającej na rozbiórce "... słupków metalowych wbetonowanych w grunt (4 słupki)..." zlokalizowanych na działce nr [...] w [...], zgodnie ze stanem stwierdzonym podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2013 r., wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Od decyzji tej odwołali się B.N. i E.N.

MWINB w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm. – K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb) nakazał B. N. i E. N. rozbiórkę ogrodzenia w budowie zlokalizowanego na działce nr [...] [...] w [...] od strony działki drogowej wewnętrznej nr ew. [...], stanowiącej miejsce publiczne.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy uPb z dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wojewódzki uznał wbrew twierdzeniom autorów odwołania, że działka o nr [...] obręb [...] musi być uznana za "miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zgłoszeniem budowy ogrodzenia. Organ I instancji, jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji prawidłowo przyjął art. 49b ust. 1 w zw. ust. 3 uPb. Wskazano dalej, że PINB w [...] ustalił, że działki nr [...] oraz [...] w [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] - [...] nr [...] z [...] września 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] organ I instancji nałożył na B. N. i E. N. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w postanowienia szeregu dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 uPb, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunków wykonanego ogrodzenia, projektu zagospodarowania działek opracowanego na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej oraz zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Inwestorzy zobowiązani w wyznaczonym terminie nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, wobec tego zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 49b ust. 3 uPb. PINB w [...] prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia będącego w budowie na działce nr [...] od strony działki [...] w miejscowości [...], jednocześnie jednak organ odwoławczy nadmienił, że z uwagi na wskazanie w zaskarżonej odwołaniem decyzji działki nr [...] jako drogi gminnej, stało w sprzeczności z pismem Urzędu Gminy z dnia 29 lutego 2012 r. znak: [...] oraz pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. znak: [...]. Okoliczność ta dała MWINB asumpt do zreformowania decyzji organu I instancji, wskazując prawidłowo w/w działkę jako drogę wewnętrzną stanowiącą miejsce publiczne.

Opisaną wyżej decyzję organu II instancji zaskarżyli do WSA w Krakowie B.N. i E.N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:

1. a) art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
2. b) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
3. c) art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do ustalenia, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób., które to ustalenia warunkowały wypełnienie przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia;
4. d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których oparł się organ ustalając stan faktyczny sprawy, w szczególności brak wskazania na podstawie, jakich dowodów organ uznał, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób;
5. e) art. 139 K.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, wobec uznania, że decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca, co do istoty na podstawie innych przesłanek materialnoprawnych niż przyjęte i badane przez organ I instancji, nie narusza powyższego zakazu.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3, art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, a także art. 83 ust. 2 uPb poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że droga wewnętrzna prowadząca do dwóch (oprócz skarżących) domostw, stanowi miejsce publiczne oraz uznanie, że 3 słupki stanowią ogrodzenie.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę MWINB w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku w pierwszej kolejności sąd wojewódzki stwierdził, że prawidłowo ustalono w kontrolowanym postępowaniu, że powinny mieć w nim zastosowanie przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). W ocenie tegoż sądu prawidłowo również przyjęto, że wykonane prace budowlane polegające na ustawieniu 4 słupków metalowych wbetonowanych w grunt stanowiły budowę ogrodzenia. Było to bowiem trwałe związanie z gruntem konstrukcji, na której można rozciągnąć siatkę ogrodzeniową.

Zdaniem sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że obowiązki nałożone na skarżących postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] października 2015 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 uPb, nie zostały wykonane. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 49b ust. 3 uPb.

W ocenie WSA w Krakowie najbardziej sporną okolicznością pomiędzy stronami jest kwalifikacja drogi wewnętrznej - działki nr [...] jako "innego miejsca publicznego", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb. Nie ma przy tym wątpliwości, że - wbrew stanowisku organu I instancji - nieruchomość ta nie stanowi drogi publicznej. Zdaniem sądu wojewódzkiego argumentacja w tym zakresie przyjęta w zaskarżonej decyzji przez MWINB jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli więc przedmiotowa droga wewnętrzna była i jest nadal miejscem publicznym, to na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.N. i T. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) sądowi pierwszej instancji zarzucają naruszenie przepisów postępowania – art. 151 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm., Pusa), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej poprzez uznanie, że organy administracyjne nie naruszyły:

1. a) art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyrażające się w braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczności ustalone przez organ - w szczególności, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób, które to ustalenia warunkowały wypełnienie przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia (słupków ogrodzeniowych),
2. b) art. 77 § 1. K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy,
3. c) art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do ustalenia, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób, które to ustalenia warunkowały wypełnienie przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia (słupków ogrodzeniowych),
4. d) Art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których oparł się organ ustalając stan faktyczny sprawy, w szczególności brak wskazania na podstawie, jakich dowodów organ uznał, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób, brak wskazania oceny dowodów, którym organ odmówił wiarygodności i z jakiej przyczyny.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa sądowi pierwszej instancji skarżący zarzucają dalej naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa i w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne nie dokonanie przez sąd wojewódzki wnikliwego i całościowego rozpatrzenia niniejszej sprawy, w tym zarzutów podnoszonych przez skarżących oraz poprzez błędne wskazanie w treści uzasadnienia, że skarżący nie kwestionowali ustalenia, iż do działki stanowiącej drogę wewnętrzną ma dostęp nieograniczona liczba osób.

Strony skarżące kasacyjnie zarzucają także sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że droga wewnętrzna prowadząca do dwóch (oprócz skarżących) domostw, stanowi miejsce publiczne oraz uznanie, że 3 słupki stanowią ogrodzenie - co doprowadziło do ich zastosowania w niniejszej sprawie i uznania, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki, wobec istnienia obowiązku zawiadomienia przez inwestora wykonującego ogrodzenie (3 słupki) właściwego organu administracyjnego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wnosi się o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,
2. 2. zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania za drugą instancję, w tym wynagrodzenia za pełnomocnika wg norm prawem przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że organy administracyjne nawet nie podjęły czynności mających na celu ustalenie ilości osób korzystających z drogi wewnętrznej, celowości korzystania z tej drogi przez inne osoby (oprócz trzech domostw) – ani też dla organu okoliczności te nie były istotne, skoro nie zostały wykazane. Dalej strony podkreślają jednoznacznie, że droga ta nie jest miejscem publicznym, bowiem oprócz skarżących i 2 sąsiadów z rodzinami, nikt z tej drogi nie korzysta. Jest to także droga "ślepa", bo prowadzi do potoku.

Skarżący wskazują, że sąd pierwszej instancji pominął okoliczność braku możliwości korzystania z wód potoku z uwagi na ustanowienie na tym obszarze terenu ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej ustanowionego w celu ochrony jakości wód ujmowanych. Powyższe zostało zapewne ustanowione z uwagi na obszar Ojcowskiego Parku Narodowego.

W skardze kasacyjnej obficie przytaczano stanowiska prezentowane w judykaturze w aspekcie pojęcia "miejsca publicznego", które miałoby wzmacniać argumentację prezentowaną we wniesionym środku odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Stosownie do art. 182 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, z tego względu Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 4 Ppsa).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa i w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa. W ramach naruszeń wskazanych przepisów strona skarżąca zarzuca wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej polegające na sprzeczności przyjętych przez sąd ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze dotyczących oraz poprzez błędne wskazanie w treści uzasadnienia, że skarżący nie kwestionowali ustalenia, iż do działki stanowiącej drogę wewnętrzną ma dostęp nieograniczona liczba osób.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez WSA w Krakowie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zakończeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Z tych powodów nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa. Przepisy te należą do kategorii przepisów ustrojowych i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiany z uchybieniem powołanej normie.

Do przesłanek warunkujących naruszenie tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznana skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli wg kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut byłby podniesiony w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., II GSK 2340/14, LEX nr 2037098). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa, o czym rozstrzygnął w wyroku.

B. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia dalszych przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Zarzucanie ponadto WSA w Krakowie błędnego wskazania w treści uzasadnienia, że skarżący nie kwestionowali ustalenia, że do działki stanowiącej drogę wewnętrzną ma dostęp nieograniczona liczba osób jest oczywiście nietrafne, skoro – jak sami wskazali w złożonej skardze – przedmiotowa działka służy jako dojazd do określonych domów i już z tego względu można mówić, że została spełniona przesłanka ogólnodostępności, co też słusznie podnosił zresztą sąd pierwszej instancji (s. 9 uzasadnienia wyroku).

C. Zarzuty naruszenia przepisu art. 151 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. podlegać powinny łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaakceptować argumentacji skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisu art. 7 K.p.a. w aspekcie nienależytego ustalenia przez organ II instancji istotnych okoliczności faktycznych, skoro zagadnienie czy działka drogowa stanowiąca drogę wewnętrzną, przy której posadowiono przedmiotowe ogrodzenie może stanowić "inne miejsce publiczne" było przedmiotem rozważania organu odwoławczego, co znajdowało wyraz w uzasadnieniu decyzji MWINB z dnia [...] października 2016 r., a sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, rozszerzając tę argumentację, podzielił to stanowisko. Z tych wszystkich przyczyn zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie są zasadne i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący wskazują na brak dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenia tych przepisów niezasadnie upatrują skarżący kasacyjnie w nietrafnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do błędnego ustalenia, że działka drogowa – stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie wykonania przez inwestora przedmiotowego ogrodzenia, a zebrany przez organy materiał dowodowy może stanowić podstawę kontroli decyzji MWINB. Decyzja organu odwoławczego zaskarżona do sądu pierwszej instancji została uzasadniona zwięźle i rzeczowo, z odniesieniem się do okoliczności faktycznych, stanu prawnego i zarzutów skarżących.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska skarżących kasacyjnie o tym, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu przeprowadzonym przez organy. Tym samym zarzuty te uznać wypada za bezzasadne.

D. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że droga wewnętrzna prowadząca do dwóch (oprócz skarżących) domostw, stanowi miejsce publiczne oraz uznanie, że 3 słupki stanowią ogrodzenie - co doprowadziło do ich zastosowania w niniejszej sprawie i uznania, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jeżeli budowa ogrodzenia nie została poprzedzona zgłoszeniem, do jej legalizacji zastosowanie ma art. 49b uPb, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

1. 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
2. 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązki nałożone na skarżących postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] października 2015 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 uPb nie zostały wykonane. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 49b ust. 3 uPb: w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

Zauważyć należy, że w trakcie postępowania przepisy uPb uległy zmianie. Prawidłowo jednak ustalono w kontrolowanym postępowaniu, że powinny mieć w nim zastosowanie przepisy dotychczasowe - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Zgodnie zatem z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb zgłoszenia właściwemu organowi wymagała m.in. budowa ogrodzeń od strony "innych miejsc publicznych". Pojęcie to, niezdefiniowane przez ustawodawcę, o ile obejmuje drogi, w tym te wewnętrzne, które nie są drogami publicznymi, to jednak kluczowe dla uznania, iż budowa ogrodzeń od ich strony podlega obowiązkowi zgłoszenia, pozostaje określenie jej "publicznego" charakteru. Zauważyć trzeba, iż w języku polskim pojęcie "publiczny" oznacza: 1. «dotyczący całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości», 2. «dostępny lub przeznaczony dla wszystkich», 3. «związany z jakimś urzędem lub z jakąś instytucją nieprywatną», 4. «odbywający się przy świadkach, w sposób jawny» (Słownik języka polskiego PWN - wydanie internetowe: sjp.pwn.pl). W orzecznictwie z kolei przyjmuje się, iż miejscem publicznym jest takie miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba, niezidentyfikowanych osób.

O kwestii zatem, czy droga wewnętrzna będzie miała charakter miejsca publicznego, decyduje to, czy będzie miała do niej dostęp nieograniczona ilość osób. Jak podkreślano, ta ogólna dostępność musi być rozumiana jako obiektywna możliwość, tj. sytuacja, w której każdy, bez konieczności ustanawiania np. stosownych służebności może z takiej nieruchomości (miejsca) korzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1593/06 oraz z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2929/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Zwracano również uwagę, że wystarczy, iż z drogi takiej korzysta mniejsza liczba osób i nie ma przy tym znaczenia fakt podnoszony przez skarżących, że droga ta oprócz posesji skarżących prowadzi "jedynie do dwóch sąsiadów" ani też, że jest drogą "ślepą", prowadzącą jedynie do potoku.

Istotne jest to, że ma do niej dostęp i może z niej korzystać nieograniczona liczba osób. Droga taka staje się przede wszystkim miejscem publicznym z woli właściciela ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania. Przemawia za tym również ratio legis omawianego przepisu, który wymaga dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, niepubl.; z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 458/12; z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2732/13 – CBOSA).

Przedstawiona wyżej analiza wskazuje na zasadność stanowiska sądu pierwszej instancji prezentowanego w skarżonym wyroku, że w sprawie wykazano, iż działka nr [...] stanowi "inne miejsce publiczne". Świadczy o tym zarówno jej "nieprywatny", komunalny charakter własności, jak również sposób wykorzystania, tj. łączy się ona z drogą powiatową [...] (działka nr [...]) tworząc w konsekwencji określony układ komunikacyjny. Tym samym, w świetle niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy, trafnie przyjął MWINB i zasadnie zaakceptował to sąd pierwszej instancji, że budowa przedmiotowego ogrodzenia – z uwagi na charakter drogi, jaką stanowi działka nr [...] – wymagała wcześniejszego zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo również przyjęto, że wykonane prace budowlane polegające na ustawieniu 4 słupków metalowych wbetonowanych w grunt stanowiły budowę ogrodzenia. Było to, bowiem trwałe związanie z gruntem konstrukcji, na której można rozciągnąć siatkę ogrodzeniową.

Słusznie w tym miejscu zwrócił uwagę stronie skarżącej sąd pierwszej instancji, że kwestia ustalenia, czy przedmiotem postępowania są 3 słupki (jak chcą skarżący), czy też 4 słupki (co wynika z zaskarżonej decyzji) została, wbrew zarzutom skargi, wyjaśniona w sposób wystarczający - na podstawie protokołu kontroli z dnia 30 stycznia 2013 r.

D. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały zdaniem Sądu oparte na usprawiedliwionej podstawie, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.