Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2799/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 maja 2021 r., VII SA/Wa 265/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 8 grudnia 2020 r., nr 1949/20, w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 24 stycznia 2019 r. P.G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) o umożliwienie mu wglądu w dokumenty dotyczące decyzji 65/2016 oraz pozostałych wynikających z tej decyzji pism, postanowień i decyzji, w tym związanych z pozwoleniem na użytkowanie budynku A, wskazując, iż inwestycja jest realizowana na terenie S. na działkach nr [...] i [...].

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 264/21 kolejno wskazano, że decyzją z 27 kwietnia 2016 r., nr 65/2016, Starosta Miński zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. K.. Decyzją z 5 czerwca 2018 r. Starosta Miński przeniósł w/w decyzję o pozwoleniu na budowę na W. (w wyroku oczywista omyłka w nazwie tego podmiotu – uwaga Sądu) sp. z o.o. w W. (Spółka). W odniesieniu do tej inwestycji PINB prowadził trzy postępowania: 1) postępowanie o nr PINB 7353/EB/505/2016 dotyczące udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego A z garażem podziemnym, 2) postępowanie o nr PINB 7358/4/2018 dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego C, 3) postępowanie o nr PINB 7355/2/2017 dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku A i B ze wspólnym garażem podziemnym).

Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowieniem Nr 64/19 z 8 lutego 2019 r. PINB odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w tych trzech sprawach. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z dnia 25 marca 2019 r., na które P.G. wniósł skargę.

Dalej w aktualnie kontrolowanym wyroku VII SA/Wa 265/21 przywołano, że wyrokiem z 16 października 2019 r., VII SA/Wa 1097/19, WSA w Warszawie oddalił skargę na w/w postanowienie MWINB, a skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20, uchylił wyrok VII SA/Wa 1097/19, a także zaskarżone postanowienie MWINB z 25 marca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 8 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 700/20 wskazał, iż skarżący po wydaniu ostatecznych rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych o sygn. akt PINB 7353/EB/505/2016, PINB 7358/4/2018, PINB 7355/2/2017, złożył wniosek o udostępnienie akt w tych sprawach, zaś PINB w jednym postanowieniu odmówił skarżącemu dostępu do akt trzech różnych postępowań administracyjnych. W każdej z tych spraw istniały inne powody odmowy udostępnienia akt administracyjnych.

Biorąc pod uwagę, że strona ma prawo wglądu w akta w konkretnej sprawie administracyjnej, NSA uznał, że niedopuszczalne jest wydawanie jednego postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt kilku odrębnych postępowań. Wydania jednego postanowienia w trzech sprawach nie uzasadnia również okoliczność, że strona złożyła jeden wniosek o udostępnienie akt kilku spraw administracyjnych. Odnosząc się do udostępnienia skarżącemu akt sprawy o sygn. PINB 7353/EB/505/2016 dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku A, NSA wskazał, że w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zostało to potwierdzone w wyroku WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., VII SA/Wa 2991/18, oraz wyroku NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3388/19. Nie zmienia to jednak faktu, że organ powinien wydać odrębne postanowienie w sprawie odmowy dostępu do akt w tej sprawie.

PINB postanowieniem Nr 382/2020 z 13 października 2020 r. odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w sprawie prowadzonej pod znakiem PINB 7353/EB/505/2016. Na to postanowienie zażalenie wniósł P.G..

Powołanym na wstępie postanowieniem z 8 grudnia 2020 r., MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wojewódzki stwierdził, że PINB słusznie odmówił żalącemu się udostępnienia akt w przedmiotowej sprawie, skoro nie posiadał on przymiotu strony, a co wynika z treści wydanej w tej sprawie przez organ powiatowy decyzji Nr 364/U/18 z 26 lipca 2018 r. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zajmował stanowisko w przedmiotowej sprawie, wypowiadając się w zakresie posiadania statusu strony przez skarżącego. Powyższe znalazło także potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20. W świetle powyższych okoliczności organ wojewódzki przyjął, że zażalone postanowienie organu I instancji nie narusza prawa i zostało wydane zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA II OSK 700/20.

Skargę na to postanowienie MWINB złożył P.G., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. 1) art. 7, art 77, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów;
2. a) art. 33, art. 49 punkt 2 i 4a, art. 81, 84, i 84a ustawy Prawo budowlane, gdyż w postępowaniu zakończonym decyzją Starostę Mińskiego nr 65/2016 z 27 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący został uznany za stronę w postępowaniu, a w późniejszym etapie został z tego wykluczony;
3. b) art. 231 i art. 286 Kodeksu karnego, gdyż odstępstwo budowlane, które miało istotny wpływ na przebieg postępowania było wynikiem fałszerstwa, podania niewłaściwych istotnych dla sprawy danych tzn. odległości od lasu;
4. c) podpisy figurujące na poświadczeniach odbioru o wszczęciu postępowania znak sprawy AB.670.1.14.2016, jak również wydanej decyzji nr 65/2016 z 27 kwietnia 2016 r. nie należą do uczestników postępowania M.G. ani P.G., co uniemożliwiło tym osobom skuteczne odwołanie się od wydanej decyzji, ponadto organ celowo i świadomie wysyłał korespondencję na adresy, pod którymi nie przebywały osoby będące uczestnikami postępowania;
5. 2) art. 140 K.c. poprzez jego niezastosowanie tj. pominięcie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącego, podczas gdy wydane pozwolenie na budowę, jak również pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jak również będzie skutkowało ograniczeniem w zagospodarowaniu tego terenu, wynikającym z przepisów prawa cywilnego,
6. 3) art. 73 K.p.a. poprzez odmowę wglądu w dokumenty inwestycji toczącej się w S. przy ul. K. zrealizowanej przez Spółkę, co stanowi równocześnie naruszenie art. 2, 32 oraz 64 Konstytucji.

Skarżący wskazał również na naruszenie art. art. 6-9, 10 § 1, 28, 35-36 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek skarżącego, którego dotyczy ta sprawa mógł być potraktowany jako uzupełnienie jego wniosku z 6 listopada 2018 r., gdyż został złożony 24 stycznia 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia z 25 stycznia 2019 r. o odmowie uwzględnienia pierwotnego wniosku z 6 listopada 2018 r. Organy nadzoru budowlanego, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z 24 stycznia 2019 r., wydały odrębne rozstrzygnięcia co do tego wniosku, co – zdaniem tegoż sądu – nie stanowiło naruszenia prawa, zwłaszcza, że organy były w tym zakresie związane wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 lipca 2020 r., II OSK 700/20.

Sąd wojewódzki wskazał, że stosując się do wskazanych wyżej wytycznych NSA, organ I instancji postanowieniem odmówił skarżącemu możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt, a postanowieniem z 8 grudnia 2020 r. MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W związku z tym, że w tej sprawie zostało bezspornie ustalone, iż skarżący nie był stroną postępowania, w którym domaga się udostępnienia mu akt sprawy, to wskazane rozstrzygnięcia organów obu instancji sąd a quo uznał za prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.G. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzuca się:

1. 1. naruszenie prawa materialnego w postaci obrazy art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez:
2. 1.1. błędne ustalenia faktyczne, iż skarżący żądał udostępnienia akt postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego A z garażem podziemnym, w sytuacji gdy żądał on udostępnienia akt sprawy dotyczących inwestycji powstałych na podstawie decyzji nr 65/2016 będącej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę;
3. 1.2. przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o wyrażanie zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego A z garażem podziemnym, czego podstawą było dokonanie przez sąd błędnej wykładni przepisu prawa materialnego i następnie jego błędne zastosowanie, podczas gdy jak wskazuje orzecznictwo oraz judykatura w przypadku kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę będącej podstawą realizacji robót budowlanych status strony powinien być również przyznawany innym podmiotom posiadającym interes prawny w jego rozstrzygnięciu, co skutkowało także błędnym zastosowaniem tego przepisu;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:
5. a. art. 151 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i w konsekwencji uchylenia postanowienia MWINB w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego;
6. b. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów oddalenia skargi i uznania braku zasadności zarzutów podniesionych w skardze;
7. c. art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez zaniechanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego do sądu wyroku i ograniczenie tej kontroli wyłączenie do zbudowania zasadności zarzutów skargi;
8. d. art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Udip) poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, organ administracji publicznej powinien udzielić skarżącemu dostępu do wskazanych przez niego akt administracyjnych, nawet w przypadku odmowy przyznania mu statusu strony postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów Udip - czyli w zakresie, w jakim dokumenty znajdujące się w aktach sprawy stanowią informację publiczną, tym bardziej, że początkowo skarżący nie wskazał na jakiej podstawie domaga się dostępu do akt wnioskowanych postępowań, a nie został on poinformowany o innej dopuszczalnej podstawie ubiegania się o możliwość uzyskania dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania;
9. e. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego kasacyjnie, a nadto, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji;

ewentualnie:

1. 2. uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny;
2. 3. uchylenie w całości postanowienia MWINB;
3. 4. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwiną podstawy kasacyjne i podniesiono, że skarżący kasacyjnie w niniejszym postępowaniu żądał dostępu do całości akt sprawy prowadzonej przez PINB, a nie jak ustalił sąd pierwszej instancji i organy administracyjne - jedynie akt pozwolenia na użytkowanie budynku A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak "wystarczającego uzasadnienia" sądu wojewódzkiego w zakresie motywów oddalenia skargi. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w I instancji. To, że skarżący kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku subiektywnie ocenia jako "niewystarczające", nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 Udip. Ten ostatni przepis zawiera obszerne wyliczenie przedmiotów informacji udostępnianych jako informacja publiczna w rozumieniu cyt. ustawy, stanowi ponadto przykład rozbudowanej regulacji, składa się z licznych punktów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono którego z nich dotyczy podniesiony zarzut. Przepisy Udip w ogóle nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, skoro skarżący kasacyjnie konsekwentnie powołując się na mający mu przysługiwać status strony oznaczonego postępowania administracyjnego, domagał się dostępu do akt oznaczonej sprawy administracyjnej w trybie przepisów K.p.a.

C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 59 ust. 7 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie, że nie przysługiwać ma mu status strony postępowania w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku A z garażem podziemnym oraz nie rozpoznanie istoty sprawy. Żaden z tych zarzutów nie jest zasadny.

Skarżący kasacyjnie całkowicie pomija skutki i wykładnię prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 700/20 i II OSK 3388/19, nadto ignoruje zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie tylko sądów, ale i stron postępowania (art. 170 Ppsa). Umyka uwadze skarżącego kasacyjnie, że – stosownie do art. 190 zd. 2 Ppsa – nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanych wyrokach przesądzone zostało, że P.G. – wbrew temu, co obecnie podnosi w skardze kasacyjnej – domagał się dostępu do akt sprawy, objętych zaskarżonym postanowieniem MWINB. Przesądzone też zostało, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielone Spółce w odniesieniu do budynku A. D. Nie mógł odnieść jakiegokolwiek skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i wywodzenie odnośnie "zaniechania pełnej kontroli legalności zaskarżonego do sądu wyroku", zarzut ten – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie został w skardze kasacyjnej jakkolwiek rozwinięty i uzasadniony. Przedmiotem skargi do WSA w Warszawie nie był żaden wyrok, ale postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie udostępnienia akt oznaczonej sprawy administracyjnej.

E. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, orzeczono jak w sentencji – o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 Ppsa.