Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2800/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 324/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi M. O. uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 2012 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2012 r. M. O. złożyła do Prezydenta Miasta Białegostoku wniosek o pozwolenie na budowę obejmujące zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ew. [...] w B. przy Al. P. [...] wraz robotami budowlanymi.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego wraz z robotami budowlanymi.

Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że istnieje ostateczna decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] czerwca 2007r., znak [...] o odmowie udzielenia Pani M. O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. P. [...] w B. W uzasadnieniu obu ww. decyzji wskazano na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji zauważając, że nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), stwierdził nieusuwalną przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania wszczętego nowym wnioskiem inwestora.

Po rozpatrzeniu odwołania M. O. od powyższego rozstrzygnięcia, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na brak tożsamości sprawy z wcześniejszym postępowaniem prowadzonym na skutek wniosku z dnia [...] maja 2007 r., z uwagi na szerszy krąg współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (tj. działki nr [...]). Organ II instancji wskazał również na brak formalny wniosku, związany z brakiem powołania się w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na aktualny dokument o wyrażeniu zgody obecnych współwłaścicieli nieruchomości oraz brak ustalenia kręgu stron postępowania.

Prezydent Miasta Białegostoku, ponownie rozpatrując sprawę, wezwaniem z dnia [...] września 2012 r. zobowiązał M. O. do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] października 2012 r. inwestorka przedłożyła oświadczenie, w którym wskazała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością z tytułu własności wynikające z aktu notarialnego z 2006 r. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] października 2012 r. zwrócił się ponownie do inwestorki o wyjaśnienie rozbieżności w zakresie informacji wskazanej w przedłożonym oświadczeniu, a informacjami znajdującymi się w ewidencji gruntów, wskazując, że M. O. podała, że jest właścicielką działki o nr ew. [...] na podstawie aktu notarialnego, zaś z wypisu z rejestru gruntów nie wynikało, aby ww. osoba miała jakikolwiek udział we własności tej działki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. O. złożyła kolejne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Do oświadczenia załączyła wykaz współwłaścicieli.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy z robotami budowlanymi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych na działce o nr ew. [...] w B. przy Al. P. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przedłożone oświadczenie posiada braki, gdyż nie wskazano, z jakiego dokumentu wynika powołany stosunek zobowiązaniowy, a załączony wykaz właścicieli nieruchomości inwestycyjnej jest nieaktualny.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. O. i we wniesionym odwołaniu zarzuciła jej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie, jakie warunki musi spełnić posiadając tylko spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, aby zmienić sposób użytkowania lokalu. Autorka odwołania podkreśliła, że na Al. P. na parterach innych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, funkcjonuje ponad 20 lokali użytkowych przekształconych z lokali mieszkalnych. Ponadto wskazała, że jej zdaniem, przepisy prawa budowlanego nie wykluczają uzyskania pozytywnej decyzji dla posiadacza spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 2012 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności powołał art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazując, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem, jak podkreślił organ, to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowe prawo do dysponowania nieruchomością może wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak i ze stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił jednocześnie, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi zostać złożone tylko i wyłącznie na urzędowym wydruku, według ustalonego wzoru zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy organ wyjaśnił, że inwestor przedłożył wprawdzie wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże posiadało ono braki. Strona odwołująca nie wskazała w nim, z jakiego dokumentu wynika powołany stosunek zobowiązaniowy. Ponadto załączony do oświadczenia wykaz właścicieli działki nr [...] nie był aktualny. W tych okolicznościach organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygniecie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania lokalu. Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, zdaniem organu II instancji, potwierdza również treść samego odwołania, w którym sama autorka przyznała, że na dzień składania środka zaskarżenia nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Oceniając z kolei przedłożone na etapie postępowania odwoławczego oświadczenie M. O. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] stycznia 2013 r., organ wyjaśnił, że odwołująca się ponownie nie wskazała w nim, z jakiego dokumentu wynika powołany stosunek zobowiązaniowy, pomimo, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji wyraźnie poinformował, jakie braki występują w przedłożonym oświadczeniu. W tych okolicznościach Wojewoda Podlaski stwierdził, że skoro inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ nie mógł przejść do merytorycznej oceny złożonego wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu, w tym oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Podlaski podkreślił, że wprawdzie w postępowaniu przed organem I instancji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, jednakże uchybienia te, zdaniem Wojewody, nie miały w rozpatrywanym przypadku wpływu na wynik sprawy.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła M. O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy tymczasem posiada ona ograniczone prawo rzeczowe – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a od [...] grudnia 2006r. dysponuje też wstępną zgodą ze strony Zarządu B., na przekształcenie lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy;
2. 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tj. z późn. zm, dalej jako K.p.a.) poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego odnośnie do tego, kto ma prawo do dysponowania nieruchomością przy Al. P. [...], i czy wyraził zgodę na przekształcenie przez skarżącą lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy; oraz art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony, co należy rozumieć przez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy strona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestorem jest skarżąca i to ona powinna złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, a nie B. Ponadto, jak podkreślił Wojewoda, skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła prawidłowo wypełnionego oświadczenia.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r, sygn. akt II SA/Bk 324/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 2012 roku w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Sąd stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy zobowiązane są przestrzegać przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad jest zawarta w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organom prowadzącym postępowanie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 K.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. i z zachowaniem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do treści zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2013 r., zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły powyższe zasady, błędnie wywodząc, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Obowiązkiem inwestora wnioskującego o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest zatem wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi zatem wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 K.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego.

Istota takiego oświadczenia polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2012r. VII SA/Wa 116/12, Lex nr 1139808)

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że prawo do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego (spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego) albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Inwestor nie musi wykazywać się tytułem prawnym do nieruchomości, a jedynie ma obowiązek złożenia przedmiotowego oświadczenia. Jeżeli złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości, nie weryfikuje się go w toku postępowania.

W odwrotnej natomiast sytuacji, a taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy wnioskodawca w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie powołuje się na posiadane spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a w oświadczeniu pierwotnie zaznacza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością z własności, a następnie ze stosunku zobowiązaniowego, organ powinien zweryfikować powyższą okoliczność i wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu (aktu notarialnego), potwierdzającego rzeczywisty tytuł prawny do lokalu. Oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego jest bowiem środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. i podlega ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2012r. II OSK 2116/10).

Organy orzekające w sprawie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczyły się natomiast do przedłożonych przez skarżącą oświadczeń i odmówiły udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu z argumentacją, że skarżąca nie wykazała, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. strona skarżąca wyraźnie wskazała, że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a organ I instancji nie poinformował jej, jakie warunki musi spełnić, aby zmienić sposób jego użytkowania. Takie działanie organów, w szczególności Wojewody Podlaskiego, który rozpatrując powyższe odwołanie pominął milczeniem okoliczność posiadania przez skarżącą spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, a skupił się wyłącznie na tym, jakie dokumenty powinien przedstawić inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością ze stosunku zobowiązaniowego, narusza opisane zasady postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ II Instancji naruszył też, zdaniem Sądu, art. 75 § 1 K.p.a., który jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Skoro skarżąca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a fakt ten Sąd zweryfikował na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r., podczas której skarżąca okazała akt notarialny potwierdzający przysługujące jej prawo do lokalu, to przyjąć należy, że skarżąca wykazała, że posiada prawo do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. Sąd stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią powyższą okoliczność, uzupełniając materiał dowodowy o wspominany dokument i przejdą do merytorycznej oceny złożonego wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Podlaski podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym uznaniu, że przepis ten dopuszcza wykazanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego (spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego) w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest również wykonywanie robót budowlanych wykraczających poza lokal mieszkalny
2. 2. art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza również zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,
3. 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez Sąd i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie został wyeliminowany brak formalny wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu związany z przedłożeniem nieprawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na celu budowlane,
4. 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niedostrzeżenie, że przedmiotem postępowania jest przede wszystkim pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, których zakres wykracza poza lokal mieszkalny (wykonanie schodów zewnętrznych na działce nr 194, która stanowi współwłasność Spółdzielni oraz ponad 25 osób),
5. 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędne uznanie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszył ww. przepisy postępowania chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wymienionych wad i zlecenie by w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełniony został materiał dowodowy o akt notarialny potwierdzający posiadanie przez inwestora spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego i przejście do merytorycznej oceny złożonego wniosku.

Zdaniem Wojewody, niewystarczające jest wykazanie przez inwestora posiadania własnościowego prawa do lokalu do wykonywania robót budowlanych wykraczających poza lokal mieszkalny. Prawo to nie może stanowić w przedmiotowej sprawie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością gruntową nr [...], obręb [...] w B. na cele budowlane, gdyż nieruchomość ta stanowi współwłasność ponad 25 osób. Wynikający z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymóg oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy działki, a nie lokalu. Przedmiotem postępowania jest nie tylko zmiana sposobu użytkowania lokalu ale przede wszystkim zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na roboty budowlane w lokalu i poza nim. W przedłożonym projekcie budowlanym przewidziano wykonanie tymczasowych schodów zewnętrznych na działce nr [...] od strony Al. P. w B. oraz rozbiórkę ściany podokiennej w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego i wstawienie w otwór witryny wejściowej.

W ocenie Wojewody uzupełnianie materiału dowodowego o akt notarialny, okazany Sądowi na rozprawie i przez Sąd zweryfikowany, nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, gdyż posiadane przez inwestora spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego dotyczy wyłącznie tego lokalu, podczas gdy zakres robót wykracza poza lokal mieszkalny. Przedłożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym inwestor wskaże ograniczone prawo rzeczowe wynikające z aktu notarialnego nie będzie mogło zostać uznane za wystarczające do merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na zakres zamierzenia inwestycyjnego. Tak wypełnione oświadczenie wciąż będzie obarczone brakiem formalnym.

Niezasadnie, zdaniem Wojewody, Sąd I instancji, w sprawie dotyczącej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu (art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane) powołał art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczący zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uzasadnienie wyroku może sugerować, że Sąd uważał, że przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy wraz z robotami tylko w lokalu, co nie odpowiada stanowi faktycznemu. Wojewoda wskazał również, że Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska organu, iż w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazać powinien dokument o wyrażeniu zgody obecnych współwłaścicieli działki o nr [...], gdyż zamierzenie inwestycyjne przekracza zakres zwykłego zarządu.

Niezasadne jest, w ocenie Wojewody, twierdzenie Sądu I instancji, że Wojewoda skupił się wyłącznie na tym, jakie dokumenty powinien przedstawić inwestor. Organ administracji nie żądał przedstawienia dodatkowych dokumentów, tylko zwracał uwagę na potrzebę przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem dokumentu, z którego wynika wyrażenie zgody przez obecnych współwłaścicieli działki nr [...] (spółdzielnię i ponad 25 osób). Organ administracji nie pominął też, jak twierdzi Sąd I instancji, faktu posiadania przez inwestora spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, tylko okoliczność posiadania tego prawa nie miała znaczenia w sprawie, gdyż zakres robót budowlanych wykracza poza lokal.

Zdaniem Wojewody, organy administracji orzekające w sprawie nie mogły sugerować inwestorowi jak należy wypełnić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. To inwestor powinien wiedzieć jaki tytuł prawny przysługuje mu do nieruchomości gruntowej, na której zamierza wykonywać roboty budowlane oraz jakich dokumentów to prawo wynika. Inwestorka dla planowanego przedsięwzięcia powinna uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli działki o nr [...], a dokumenty o wyrażeniu zgody należy wskazać w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor był wystarczająco poinformowany jakie warunki musi spełnić, aby uzyskać pozwolenie na wykonanie robót budowlanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Podlaskiego ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłączenie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 3 pkt 11 tej ustawy stanowi, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Co do zasady do spełnienia wymogu wynikającego z tego przepisu wystarczające jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy oświadczenie to budzi wątpliwości organ administracji nie może jednak poprzestać na stwierdzeniu, że zostało ono złożone i ma obowiązek ustalenia, czy inwestorowi rzeczywiście przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przedmiotowej sprawie organy administracji słusznie uznały, że inwestorka nie wykazała, że posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością. Złożone przez inwestorkę oświadczenie budziło uzasadnione wątpliwości, czy inwestorka posiada deklarowane w nim prawo.

Odnośnie do robót budowlanych, które mają być prowadzone w lokalu w związku ze zmianą sposobu użytkowania tego lokalu uznać należy, że inwestorka nie wykazała, że posiada prawo do dysponowania nim na cele budowlane. Inwestorce przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Lokal ten jest częścią spółdzielni mieszkaniowej. Zgodnie z treścią art. 1716 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) wynajmowanie lub oddawanie w bezpłatne używanie przez członka albo osobę niebędącą członkiem spółdzielni, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, całego lub części lokalu nie wymaga zgody spółdzielni, chyba że byłoby to związane ze zmianą sposobu korzystania z lokalu lub przeznaczenia lokalu bądź jego części. Skoro wynajmowanie lub oddawanie w bezpłatne używanie tego rodzaju lokalu wymaga zgody spółdzielni, gdy jest związane ze zmianą sposobu korzystania lub przeznaczenia, to zgody spółdzielni wymaga również przeprowadzenie robót budowlanych, których skutkiem będzie zmiana sposobu korzystania lub przeznaczenia lokalu.

Spółdzielnię reprezentuje zarząd. W aktach sprawy znajduje się pismo B. z dnia [...] grudnia 2006 roku podpisane przez Zastępcę Prezesa Zarządu, z którego wynika, że Spółdzielnia ta wyraża "wstępną zgodę" na adaptację lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. Al. J. P. [...] na lokal użytkowo-handlowy. Spółdzielnia zastrzegła sobie w tym piśmie, że musi zaakceptować dokumentację techniczną adaptacji. W aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na to, że inwestorka uzyskała bezwarunkową zgodę Spółdzielni na zmianę przeznaczenia lokalu.

Jak słusznie zauważył Wojewoda, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył nie tylko robót wykonywanych w lokalu w budynku znajdującym się na działce o nr ew. [...], ale również na samej tej działce, na której umiejscowione mają być schody. Działka ta, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów ma 25 współwłaścicieli. Art. 199 K.c. stanowi, że do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Budowa schodów na działce będącej przedmiotem współwłasności jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Inwestorka powinna więc w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawrzeć oświadczenie, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Jeśli zarząd nieruchomością wspólną został powierzony np. Spółdzielni inwestorka powinna złożyć oświadczenie, że posiada zgodę Spółdzielni na dysponowanie działką o nr ew. [...] na planowane roboty budowlane, które na tej działce mają być wykonane. Tego rodzaju oświadczenia inwestorka w przedmiotowej sprawie nie przedłożyła.

W aktach sądowych na karcie 9 znajduje się kserokopia oświadczenia B. z dnia [...] lutego 2013 r., z którego wynika, że Spółdzielnia posiada prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane oraz, że właściciele wyodrębnionych mieszkań upoważniają Zarząd Spółdzielni do dysponowania w ich imieniu nieruchomością wspólną. Z treści tego oświadczenia nie wynika jednak, by oświadczenie to było zgodą Spółdzielni na realizację planowanej przez inwestorkę inwestycji.

Podsumowując, stwierdzić należy, że inwestorka powinna złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w którym zawarte byłoby stwierdzenie, że posiada zgodę Spółdzielni na zmianę przeznaczenia lokalu oraz zgodę Spółdzielni na wykorzystanie działki o nr ew. [...] na cele budowlane poprzez budowę na niej schodów. W sytuacji, gdy oświadczenie tej treści nie zostało złożone organy administracji zasadnie uznały, że nie został spełniony wymóg wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

To na inwestorze ciąży obowiązek złożenia prawidłowego i nie budzącego wątpliwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest rolą organu administracji szczegółowe instruowanie strony postępowania jaką treść powinno mieć to oświadczenie. Organ administracji ma rozstrzygnąć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i nie powinien wchodzić w rolę doradcy strony.

Powyższa argumentacja, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny i oddaleniem skargi.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zarzut naruszenia tego przepisu jest o tyle zasadny, że w przedmiotowej sprawie inwestorka nie dokonywała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, tylko wnosiła o wydanie pozwolenia na jego przebudowę co skutkowałoby w efekcie zmianą sposobu jego użytkowania. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje, że Sąd przywołał ten przepis tylko po to, by wskazać, że z punktu 3 art. 72 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek dołączenia do zgłoszenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia Sąd koncentruje się już na analizie, jak należy rozumieć ten wymóg. Powoływanie art. 72 ust. 2 ww. ustawy było w przedmiotowej sprawie zbędne, albowiem w sytuacji, gdy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie w sprawie wprost nie zaś poprzez odesłanie zawarte w art. 72 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środki określone w ustawie. Błędność rozstrzygnięcia wynika nie z naruszenia ww. przepisu, tylko z naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skoro Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, to oczywistym jest, że nie mógł wydać rozstrzygnięcia polegającego na jej oddaleniu.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w zw. z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. uznać należy, że zarzuty te są zasadne. W przedmiotowej sprawie jej istotą było ustalenie, czy inwestorka złożyła prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji zasadnie uznał, że oświadczenie takie nie zostało złożone. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już wyżej, co powinno zawierać takie oświadczenie i ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji sam fakt posiadania przez inwestorkę własnościowego spółdzielczego prawa lokalu mieszkalnego nie jest wystarczający do uznania, że inwestorka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na realizację tego rodzaju inwestycji jaka została wskazana we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W toku postępowania organy administracji nie kwestionowały faktu, że inwestorka posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego.

Uzupełnianie materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy aktu notarialnego dowodzącego posiadania przez inwestorkę tego prawa jest więc zbędne. Uznanie przez organy administracji, że posiadanie przez inwestorkę tego prawa jest niewystarczające do tego, by uznać, iż posiada ona w realiach sprawy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznać należy za zasadne. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji prezentując taki pogląd naruszyły art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Podkreślić jednak należy, że pierwszoplanowym uchybieniem Sądu I instancji było naruszenie wskazanych w punkcie pierwszym zarzutów skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego i to właśnie to naruszenie było zasadniczym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.