Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2021 r., VII SA/Wa 266/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 8 grudnia 2020 r., nr 1948/20, w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 6 listopada 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (dalej PINB) wpłynęło pismo P.G. z 6 października 2018 r., dotyczące wglądu w dokumenty inwestycji w S. przy ul. K. zrealizowanej przez W. sp. z o.o. W piśmie z 3 grudnia 2018 r. wnioskodawca wskazał, że żąda udostępnienia akt spraw "dotyczących inwestycji powstałych na podstawie decyzji nr 65/2016". Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 266/21 kolejno wskazano, że decyzją z 27 kwietnia 2016 r., nr 65/2016, Starosta Miński zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. K. Decyzją z 5 czerwca 2018 r. Starosta Miński przeniósł decyzję nr 65/2016 na W. (w wyroku oczywista omyłka co do nazwy tego podmiotu – uwaga Sądu) sp. z o.o. w W. (Spółka).
W odniesieniu do tej inwestycji PINB prowadził trzy postępowania: 1) postępowanie o nr PINB 7353/EB/505/2016 dotyczące udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego A z garażem podziemnym, 2) postępowanie o nr PINB 7358/4/2018 dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego – budynku C, 3) postępowanie o nr PINB 7355/2/2017 dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynków A i B ze wspólnym garażem podziemnym).
Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowieniem Nr 41/19 z 25 stycznia 2019 r. PINB odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w tych trzech sprawach, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB Nr 487/19 z 18 marca 2019 r., na które P. G. wniósł skargę.
Dalej w aktualnie kontrolowanym wyroku VII SA/Wa 266/21 przywołano, że wyrokiem z 16 października 2019 r., VII SA/Wa 1098/19, WSA w Warszawie oddalił skargę P.G., skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lipca 2020 r., II OSK 701/20, uchylił wyrok VII SA/Wa 1098/19, a także zaskarżone postanowienie MWINB z 18 marca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 25 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku II OSK 701/20 wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, skarżący po wydaniu ostatecznych rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych o sygn. akt PINB 7353/EB/505/2016, PINB 7358/4/2018, PINB 7355/2/2017 złożył wniosek o udostępnienie akt w tych sprawach. PINB w jednym postanowieniu odmówił skarżącemu dostępu do akt trzech różnych postępowań administracyjnych.
W ocenie NSA w każdej z tych spraw istniały inne powody odmowy udostępnienia akt administracyjnych. Biorąc pod uwagę, że strona ma prawo wglądu w akta w konkretnej sprawie administracyjnej, NSA uznał, że niedopuszczalne jest wydawanie jednego postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt kilku odrębnych postępowań. Wydania jednego postanowienia w trzech sprawach nie uzasadnienia również okoliczność, że strona złożyła jeden wniosek o udostępnienie akt w kilku sprawach administracyjnych. Odnosząc się do udostępnienia skarżącemu akt sprawy o sygn. PINB 7358/4/2018 dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego budynku C, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego powinien uwzględnić stan sprawy, w szczególności, iż WSA w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., VII SA/Wa 2381/18, oddalił skargę P.G. na postanowienie MWINB z 29 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, że skarga kasacyjna od tego wyroku nie została jeszcze rozpoznana.
Jak dalej ustalił sąd pierwszej instancji, PINB postanowieniem Nr 374/2020 z 7 października 2020 r. odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w sprawie prowadzonej pod sygn. PINB 7358/4/2018, dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego – budynku C, na terenie obejmującym działki oznaczone numerami [...] i [...], obręb 61, położonym w S. Na to postanowienie zażalenie wniósł P.G.. Powołanym na wstępie postanowieniem z 8 grudnia 2020 r., MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że PINB słusznie odmówił udostępnienia akt w przedmiotowej sprawie.
W ocenie MWINB P.G. nie posiadał przymiotu strony. W postanowieniu organu wojewódzkiego wskazano, że wyrokiem z 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18, WSA w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie MWINB z 29 sierpnia 2018 r., nr 1567/18, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a NSA wyrokiem z 21 maja 2020 r., II OSK 3061/19, oddalił skargę kasacyjną P.G. w tej sprawie. W świetle powyższych okoliczności organ wojewódzki przyjął, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji nie narusza prawa.
Skargę na w/w postanowienie MWINB złożył P.G., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, art 77, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów,
- a) art. 33, art. 49 punkt 2 i 4a, art. 81, 84, i 84a ustawy Prawo budowlane, gdyż w postępowaniu zakończonym decyzją Starostę Mińskiego nr 65/2016 z 27 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący został uznany za stronę w postępowaniu, a w późniejszym etapie został z tego wykluczony,
- b) art. 231 i art. 286 K.k., w ramach którego stwierdzono, że "nastąpiła zmiana posadowienia budynku C wraz ze zmianą poziomu gruntu dla całej inwestycji (art. 33 Prawa budowlanego)" oraz że "posadowienie budynku C jest złamaniem § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób. Organ I instancji nie dokonał ustalenia linii zabudowy zgodnie z prawem. Konsekwencją tego jest złamanie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2106, poz. 124), zgodnie z którymi wymagana szerokość techniczna użytkowa dla drogi klasy L w zależności od prędkości projektowej wynosi 12 metrów";
- c) podpisy figurujące na poświadczeniach odbioru o wszczęciu postępowania znak sprawy AB.670.1.14.2016, jak również wydanej decyzji nr 65/2016 z 27 kwietnia 2016 r. nie należą do uczestników postępowania M.G. ani P.G., co uniemożliwiło tym osobom skuteczne odwołanie się od wydanej decyzji, ponadto organ celowo i świadomie wysyłał korespondencję na adresy, pod którymi nie przebywały osoby będące uczestnikami postępowania;
- 2) art. 140 K.c. poprzez jego niezastosowanie tj. pominięcie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącego, podczas gdy wydane pozwolenie na budowę, jak również pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jak również będzie skutkowało ograniczeniem w zagospodarowaniu tego terenu, wynikającym z przepisów prawa cywilnego;
- 3) art. 73 K.p.a. poprzez odmowę wglądu w dokumenty inwestycji toczącej się w S. przy ul. K. zrealizowanej przez Spółkę, co stanowi równocześnie naruszenie art. 2, 32 oraz 64 Konstytucji.
Skarżący wskazał również na naruszenie art. 6-9, 10 § 1, 28, 35-36 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji przywołał regulację art. 73 § 1 i 2 K.p.a., eksponując, że podstawą odmowy udostępnienia skarżącemu dostępu do żądanych akt był brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego – budynku C – na działkach nr [...] i [...] w S. Kwestia ta wynikała ze stosownych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, które były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku II OSK 3061/19 przesądzono, że P.G. nie ma przymiotu strony. Postępowanie, w ramach którego skarżący domagał się dostępu do akt sprawy dotyczyło legalności robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - budynku C, najbardziej oddalonego od nieruchomości skarżącego.
W związku z tym – w ocenie sądu pierwszej instancji – zasadnie organy uznały, iż skarżący nie ma przymiotu strony tego postępowania, co zostało potwierdzone w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych. Tym samym odmowa udostępnienia akt sprawy była zasadna. Wprawdzie element podmiotowy z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane został spełniony, gdyż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, lecz nie jest spełniony element przedmiotowy, gdyż działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich nie występuje.
Sąd wojewódzki uznał, że żaden z zarzutów skargi nie jest uzasadniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.G. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzuca się:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał w niniejszej sprawie status strony postępowania, w którym domaga się udostępnienia mu akt sprawy, gdy tymczasem nieruchomości będące własnością skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:
- a. art. 151 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i w konsekwencji uchylenia postanowienia MWINB w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego;
- b. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów oddalenia skargi i uznania braku zasadności zarzutów podniesionych w skardze;
- c. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez zaniechanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego do sądu wyroku i ograniczenie tej kontroli "wyłączenie do zbudowania" zasadności zarzutów skargi;
- d. art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Udip) poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, organ administracji publicznej powinien udzielić skarżącemu dostępu do wskazanych przez niego akt administracyjnych, nawet w przypadku odmowy przyznania mu statusu strony postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - czyli w zakresie w jakim dokumenty znajdujące się w aktach sprawy stanowią informację publiczną, tym bardziej, że początkowo skarżący nie wskazał na jakiej podstawie domaga się dostępu do akt wnioskowanych postępowań, a nie został on poinformowany o innej dopuszczalnej podstawie ubiegania się o możliwość uzyskania dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania;
- e. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego kasacyjnie, a nadto, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji; ewentualnie:
- 2. uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny;
- 3. uchylenie w całości postanowienia MWINB;
- 4. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starając się rozwinąć podstawy kasacyjne podniesiono, że skarżący kasacyjnie w niniejszym postępowaniu żądał dostępu do całości akt sprawy prowadzonej przez PINB, a nie jak ustalił sąd pierwszej instancji i organy administracyjne - do akt pozwolenia na użytkowanie budynku A. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w brew stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku, miał przymiot strony w postępowaniu, którym zapadło pozwolenie na budowę, stanowisko to wspierano poprze przywołanie kilku judykatów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak "wystarczającego uzasadnienia" sądu wojewódzkiego w zakresie motywów oddalenia skargi. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w I instancji. To, że skarżący kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku subiektywnie ocenia jako "niewystarczające", nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 Udip. Ten ostatni przepis zawiera obszerne wyliczenie przedmiotów informacji udostępnianych jako informacja publiczna w rozumieniu cyt. ustawy, stanowi ponadto przykład rozbudowanej regulacji, składa się z licznych punktów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono którego z nich dotyczy podniesiony zarzut. Przepisy Udip w ogóle nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, skoro skarżący kasacyjnie konsekwentnie powołując się na mający mu przysługiwać status strony oznaczonego postępowania administracyjnego, domagał się dostępu do akt oznaczonej sprawy administracyjnej w trybie przepisów K.p.a.
C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie, że nie przysługiwać ma mu status strony postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego C na terenie działek nr [...] i [...] w S. oraz nie rozpoznanie istoty sprawy, przy jednoczesnym oświadczeniu, iż nie żądał udostępnienia akt tegoż postępowania. Żaden z tych zarzutów nie jest zasadny.
Skarżący kasacyjnie całkowicie pomija skutki i wykładnię prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 701/20 i II OSK 3061/19, nadto ignoruje zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie tylko sądów, ale i stron postępowania (art. 170 Ppsa). Umyka uwadze skarżącego kasacyjnie, że – stosownie do art. 190 zd. 2 Ppsa – nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanych wyrokach przesądzone zostało, że P.G. – wbrew temu, co obecnie podnosi w skardze kasacyjnej – domagał się dostępu do akt sprawy, objętych zaskarżonym postanowieniem MWINB, przesądzone też zostało, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę w odniesieniu do budynku C. W wyroku II OSK 3061/19 jednoznacznie przesądzono, że nieruchomości skarżącego kasacyjnie nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich nie występuje.
W wyroku II OSK 701/20 nakazano organom nadzoru budowlanego rozdzielnie rozstrzygnąć w kwestiach dostępu do odrębnie prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych objętych całą inwestycją Spółki. Argumentacja skarżącego kasacyjnie sprowadza się do polemiki z oceną prawną zawartą w powyższych prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przez to w oczywisty sposób jest nietrafna meriti.
D. Nie mógł odnieść jakiegokolwiek skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i wywodzenie odnośnie "zaniechania pełnej kontroli legalności zaskarżonego do sądu wyroku", zarzut ten – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie został w skardze kasacyjnej jakkolwiek rozwinięty i uzasadniony. Przedmiotem skargi do WSA w Warszawie nie był żaden wyrok, ale postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie udostępnienia akt oznaczonej sprawy administracyjnej.
E. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, orzeczono jak w sentencji – o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 Ppsa.