Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 11/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. M. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1987 r. udzielającej W. i Z. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...].
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, którego dotyczyła skarga na przewlekłość, postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1987 r. zainicjował wniosek skarżącej z dnia 20 listopada 2013 r. Wydana w sprawie przez Wojewodę [...] pierwsza decyzja z dnia [...] 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. ze wskazaniem na konieczność zawiadomienia wszystkich stron postępowania, w tym następców prawnych zmarłego inwestora oraz współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej zamieszkałych za granicą, a także ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i podjęcia czynności zmierzających do odtworzenia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 1987 r. W następstwie realizacji tych wytycznych i ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda [...] wydał decyzję załatwiającą sprawę w dniu [...] 2016 r., co miało miejsce już po wniesieniu skargi na przewlekłość.
Z twierdzeń skargi na przewlekłość oraz odpowiedzi organu, a także akt postępowania wynika, że długotrwałość prowadzonego postępowania spowodowana została następującymi przyczynami, które w ocenie skarżącej z punktu widzenia procesowego były niecelowe, zbędne i niepotrzebnie wydłużyły postępowanie ponad rozsądny termin:
- Czynności podejmowane przez organ w celu ustalenia spadkobierców po inwestorze Z. P. na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji z [...] 2014 r. W tym zakresie organ – wobec ustalenia, że nie toczyło się postępowanie spadkowe – wzywał stronę W. P. do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku w określonym terminie z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania tego zobowiązania rozstrzygnie powyższe zagadnienie we własnym zakresie - stosownie do przepisu art. 100 § 1 k.p.a. Z tego powodu postępowanie w sprawie przez pewien czas pozostawało zawieszone. Z uwagi na niewystąpienie inwestorki o potwierdzenie praw do spadku organ w konsekwencji oparł się na jej zapewnieniach i przyjął, że jest ona jedyną spadkobierczynią zmarłego męża;
- Doręczanie korespondencji stronom zamieszkałym na terenie Stanów Zjednoczonych Ameryki na adresy ustalone w oparciu o dane z ewidencji gruntów; z uwagi na niemożność doręczenia tej korespondencji organ wielokrotnie zwracał się z pismami reklamacyjnymi do operatora pocztowego; jedna z przesyłek ostatecznie została uznana za zaginioną na terenie USA;
- Czynności związane z odtwarzaniem projektu budowlanego, którego dotyczyła decyzja z [...] 1987 r. W tym celu organ zwracał się do inwestorki, która wskazywała różne przyczyny braku tej dokumentacji, do organu architektoniczno–budowlanego, a w końcu zarządził w tym celu przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ostatecznie dla potrzeb załatwienia sprawy uznano brak możliwości odtworzenia tego dokumentu.
W skardze na przewlekłość, kwestionując potrzebę powyższych działań skarżąca wywodziła, że organ nie miał podstaw do wzywania inwestorki do wystąpienia o urzędowe poświadczenie dziedziczenia i zawieszania z tego powodu postępowania skoro ostatecznie rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie, przyjmując – swoją drogą błędnie – jak wywodziła skarżąca, że tylko jego małżonka jest spadkobiercą. Zdaniem skarżącej organ powinien był wystąpić o wyznaczenie kuratora stosownie do art. 30 § 5 k.p.a. Z kolei dla stron zamieszkałych za granicą należało, w ocenie skarżącej, wyznaczyć przedstawicieli stosownie do przepisu art. 34 § 1 k.p.a., a nie kierować korespondencji do USA, gdzie obowiązują inne przepisy. Poprawnie dokonane doręczenia na terytorium tego kraju powinny odbywać się za pośrednictwem konsula, a nie drogą pocztową. Za bezcelowe skarżąca uznała też wszystkie czynności organu zmierzające do odtworzenia projektu budowlanego.
Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższych działań organu zmierzających do ustalenia spadkobierców po zmarłym Z. P. nie można uznać za zbędne, bowiem choć faktycznie prowadziły one do przedłużenia postępowania, tym niemniej były konieczne. Sąd wyjaśnił, że brak było podstaw do występowania do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku, gdyż takiego kuratora ustanawia się dla spadków nieobjętych, a w rozpoznawanej sprawie majątkiem spadkowym dysponowała żona zmarłego inwestora.
W dalszej kolejności Sąd ocenił także jako prawidłowe działania organu związane z doręczaniem pism (w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania) pozostałym stronom postępowania zamieszkałym za granicą. Adresy tych osób były organowi znane, zatem wysyłając zawiadomienia bezpośrednio na ich adresy organ postąpił zgodnie z przepisami o doręczeniach, tj. art. 40 § 1 k.p.a., natomiast ustalenie czy przesyłki zostały doręczone nastąpiło po wielu reklamacjach. Fakt, że organ ostatecznie wydał decyzję, mimo iż zawiadomienie jednej stronie nie zostało doręczone, nie oznacza zdaniem Sądu, że czynności związane z doręczeniem zawiadomienia tym uczestnikom były zbędne. Przeciwnie, obowiązkiem organu było zastosowanie doręczenia w ustalonych okolicznościach w trybie art. 40 § 1 k.p.a., a to czy były one skuteczne, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, będzie mogło być oceniane przy ewentualnym rozpoznawaniu odwołania od wydanej decyzji. Przedłużenie postępowanie wynikające z tego tytułu nie obciąża zatem organu. Czynności związane z odtwarzaniem projektu budowlanego prowadzone były natomiast równolegle z czynnościami mającymi na celu doręczenie korespondencji stronom zamieszkałym za granicą, a zatem nie były przyczyną przedłużenia postępowania. Sąd stwierdził, że już sam fakt, iż postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 r. wskazuje, że ze względu na odległy okres jej wydania w sprawie wystąpią okoliczności, które wpłyną na czas trwania. Ocenił, że postępowanie, które trwało ponad 2 lata niewątpliwie toczyło się za długo, tym niemniej podjęte w jego toku czynności były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i w żadnym wypadku nie były one pozorne.
W skardze kasacyjnej skarżąca G. M., wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania, co jest związane z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi przy dokonaniu błędnej kontroli przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, co narusza art. 3 § 2 P.p.s.a. w sytuacji prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w przewlekły, a więc naruszający:
art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego;
art. 35 § 3 k.p.a. w zakresie niezałatwienia sprawy w prawem przewidzianym terminie;
art. 39, art. 46 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nieskuteczne prawnie doręczenia zawiadomienia z art. 40 § 4 i 5 k.p.a. nie ma wpływu na przewlekłość postępowania administracyjnego;
art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że odstąpienie organu od ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym spadkobierców po zmarłym przed wszczęciem postępowania inwestorze, nie ma wpływu na przewlekłość postępowania administracyjnego;
art. 12 k.p.a. poprzez wystosowywanie pism zbędnych i nie mających żadnego znaczenia w sprawie, co narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego;
art. 36 § 1 k.p.a. poprzez wielokrotne (kilkunastokrotne) wystosowywanie zawiadomień i ustalenie coraz to nowych terminów załatwienia sprawy;
naruszenie art. 8 k.p.a. w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej."
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że organ dopuścił się prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły oraz że ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie jej z tego tytułu kwoty pieniężnej według uznania Sądu, ewentualnie uchylenie w całości zakażonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano potrzebę i celowość wskazanych na wstępie czynności organu z punktu widzenia prawidłowości jej rozstrzygnięcia. Wytknięto ostatecznie nieskuteczność doręczeń dokonanych stronom zamieszkałym na terenie Stanów Zjednoczonych. Argumentowano, że prawidłowym sposobem powinno być doręczenie korespondencji za pośrednictwem konsula. Za niezrozumiałą w ogóle czynność uznano skierowanie przez organ pisma do skarżącej z propozycją jej pośredniczenia w przekazaniu korespondencji stronom zamieszkałym na stałe za granicą. Zarzucono, że organ nie miał podstaw do ustalenia adresów stron zamieszkałych za granicą na podstawie danych znajdujących się w ewidencji gruntów. Podtrzymano stanowisko, że w stosunku do nieobecnych uczestników organ powinien wystąpić z wnioskiem o wyznaczenie przedstawicieli w oparciu o treść art. 34 § 1 k.p.a. W nawiązaniu do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących dziedziczenia ustawowego skarżąca wywodziła, że organ błędnie rozstrzygnął zagadnienie wstępne jakoby spadkobiercą po inwestorze mogła być wyłącznie W. P. skoro jej małżeństwo z inwestorem było bezdzietne. Zatem w niniejszej sprawie ustawowym spadkobiercą jest nie tylko Wiesława Pawełko, zaś jej oświadczenie w tym zakresie jest stanowiskiem strony, a nie dokumentem prawnym pozwalającym organowi na zapewnienie spadkobiercom udziału w postępowaniu. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że żona zmarłego - nawet sprawując zarząd majątkiem masy spadkowej - nie może reprezentować innych ewentualnych spadkobierców, bowiem sprawy budowy obiektu budowlanego przekraczają zwykły zarząd majątkiem. Za błędne uznała też twierdzenia organu co do obowiązku odtworzenia projektu budowlanego, argumentując, że z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, organ nie był związany zaleceniami organu zwierzchniego. Podnosiła, że przepisy art. 123 i 104 k.p.a. nie uprawniały organu do wydania postanowienia uznającego niemożność odtworzenia projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że z uwagi na to, iż żona zmarłego inwestora nie złożyła dowodu wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku po mężu, organ nadzorczy był zobligowany rozstrzygnąć przedmiotowe zagadnienie wstępne we własnym zakresie, stosownie do art. 100 § 2 k.p.a. W tym zakresie wyjaśnił także, że do udziału w postępowaniu administracyjnym w pierwszej kolejności powoływana jest osoba, która sprawuje faktycznie zarząd majątkiem masy spadkowej (w niniejszej sprawie żona zmarłego inwestora), a dopiero w braku takiej osoby organ prowadzący postępowanie występuje do sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem organu niezasadne są także zarzuty dotyczące niedoręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania osobom zamieszkałym za granicą, bowiem kwestie te zostały wyjaśnione w postępowaniu reklamacyjnym. Uczestnicy ci nie są także osobami nieobecnymi w miejscu zamieszkania. Są osobami na stałe przebywającymi za granicą, a więc nie zachodził po stronie organu obowiązek wystąpienia z wnioskiem do sądu o ustanowienie przedstawicieli dla osób nieobecnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie w ramach skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia, tym niemniej ocena ta nie może zastępować administracyjnego toku instancji i sądowej kontroli rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przesądzać o wadliwości wydanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że podejmowane przez Wojewodę czynności ukierunkowane były przede wszystkim na właściwe załatwienie sprawy. Zapewnienie udziału wszystkim stronom postępowania obecnym i nieobecnym, zamieszkałym w kraju i za granicą, znanym z miejsca pobytu i nieznanym z miejsca pobytu jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, który nie może zostać sprowadzony do rutynowego wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora w trybie art. 30 § 5 k.p.a., czy przedstawiciela, o którym mowa w art. 34 § 1 k.p.a. Prawidłowo organ przyjął, że wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie kuratora w sytuacji gdy majątkiem spadkowym dysponowała żona inwestora nie było celowe. Podobnie prawidłowo do osób zamieszkałych za granicą w pierwszej kolejności korzystał z możliwości doręczenia korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego. Nie ulega wątpliwości, że osób zamieszkałych za granicą, których adresami organ dysponuje w dostępnych mu wykazach czy dokumentach, także w ewidencji gruntów, nie można traktować jak "osób nieobecnych" w rozumieniu art. 34 § 1 k.p.a. bez uprzedniej próby doręczenia korespondencji pod znane organowi adresy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie przewlekłości postępowania nie można pomijać charakteru prowadzonej sprawy, stopnia jej skomplikowania czy obiektywnych trudności w prawidłowym przeprowadzeniu czynności procesowych. Kwestie proceduralne, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie w sposób niezależny od organu wpłynęły na czas trwania postepowania. Próba odtworzenia materiału dowodowego sprzed 30 lat, czy konieczność zawiadomienia stron zamieszkałych w Stanach Zjednoczonych w sytuacji braku jasnej regulacji prawnej w tym zakresie, wykluczyła w zasadzie możliwość jej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 § 1 k.p.a. Już sam spór w tym zakresie, wywody i argumenty zawarte w pismach do sądu, skardze kasacyjnej dowodzą, że materia procesowa z jaką przyszło zetknąć się organowi w sprawie była nietypowa i problematyczna. Pomijając, że żądania skarżącej kierowane pod adresem organu dotyczące wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora czy przedstawiciela w okolicznościach sprawy nie były uprawnione, to co więcej wcale nie przyczyniłyby się one do szybszego załatwienia sprawy. Założenie, że czasokres rozpoznawania sprawy byłby krótszy w przypadku wystąpienia organu do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora czy przedstawicieli dla osób nieobecnych nie jest wcale uprawnione. Dodatkowo przy ocenie przewlekłości w rozpoznawanej sprawie należało mieć też na uwadze, że postępowanie było prowadzone przez organ przy dość biernej postawie obu stron. Jakakolwiek próba pozyskania dokumentacji projektowej czy powiadomienia osób zamieszkałych za granicą za pośrednictwem członka ich rodziny tj. skarżącej nie spotkały się z należytym zrozumieniem, a wręcz przeciwnie stały się podstawą jej zarzutów stosowania przez organ działań pozaprawnych bez umocowania w przepisach. Tymczasem organ prowadzący postępowanie powinien wszelkimi środkami dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy i właśnie w myśl zasady zawartej w art. 12 k.p.a. na którą powołuje się skarżąca, był nie tylko uprawniony, ale wręcz obowiązany do podjęcia takich działań, które mogłyby ułatwić szybsze i sprawniejsze doręczenie korespondencji stronom zamieszkałym za granicą tj. za pośrednictwem pełnomocnika do reprezentowania w sprawie lub tylko pełnomocnika do doręczeń w kraju.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w prowadzonym postępowaniu organ nie dopuścił się przewlekłości. Żadną miarą czynności, które faktycznie wydłużyły postępowanie ponad rozsądny termin dla jej załatwienia, co do których faktycznie nie ma sporu, a które zmierzały do ustalenia spadkobierców zmarłego inwestora i zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu wszystkich stron postępowania, nie można uznać za czynności pozorowane. Pozorność działań sprowadza się do tego co w języku potocznym określa się mianem symulowania, udawania, markowania. Zatem pozorność najczęściej można przypisać takim czynnościom organu, które nie zmierzają do jej załatwienia, lecz mają na celu jedynie uniknięcie posądzenia o bezczynność. W rozpoznawanej sprawie organ nie pozorował działań. Uznał i wyjaśnił dlaczego w jego ocenie nie było podstaw do występowania z wnioskami do sądu o ustanowienie kuratora i przedstawicieli dla osób nieobecnych, a także doręczania korespondencji za pośrednictwem konsula. Takie stanowisko organu było wynikiem przyjęcia określonej interpretacji przepisów postępowania. Kwestia czy ta interpretacja była właściwa nie mogła natomiast podlegać wiążącej ocenie w ramach skargi na przewlekłość.
Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.