Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 304/15 oddalił skargę [...] sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nr [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], zgodnie z załącznikiem graficznym i wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi.

W wyniku odwołania [...] S.K.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt II. "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych" i w tym zakresie orzekło co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 918/13 uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, lecz ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie przedziałów wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ponadto stanowisko organu co do współczynnika zabudowy na poziomie 0,8, umotywowane położeniem obszaru projektowanej inwestycji w śródmieściu, w terenie o intensywnej zabudowie, Sąd uznał za przekonywujące.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w dniu [...] maja 2014 r. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt II. "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych" i w tym zakresie orzekło co do istoty.

Również i ta decyzja został uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 775/14. W ocenie Sądu kształtując niezbędne parametry zabudowy, to jest wielkość powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej i geometrię dachu, organ uczynił to w sposób dowolny, a tym samym pozostający w sprzeczności z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Zatem zmiany dokonane przez organ odwoławczy winny dotyczyć tylko i wyłącznie tych trzech wskaźników, przy czym organ nie był zobowiązany do ponownego dokonania analizy urbanistycznej, a jedynie do prawidłowego, precyzyjnego określenia tych wskaźników. Dokonując kontroli ponownie ustalonych wskaźników zabudowy Sąd stwierdził, że - z jednym wyjątkiem - parametry te zostały ustalone w sposób czytelny i precyzyjny, zgodny z powyższymi zasadami.

Sąd uznał, że parametry odpowiadają danym zawartym w analizie urbanistycznej i jej wnioskom za wyjątkiem określenia wysokości elewacji frontowej i tylko w takim zakresie skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy wymagane wskaźniki należy określić albo w formie tzw. widełek, czyli określając minimalną i maksymalną dopuszczalną ich wielkość, bądź podając wartość precyzyjnie określoną. Z analizy wynika wskazanie do określenia tego wskaźnika na 17 m. Zatem wydaje się, że organ winien określić ten wskaźnik liczbą "17m", a jeżeli organ wybrał opcję widełek, należało uwzględnić dane graniczne wynikające z analizy. W tym przypadku dopuszczalne, uzasadnione przez autora analizy widełki dla wysokości budynku w części frontowej to 16 - 17 m, a nie 16 - 19 m, co wyraźnie przesądził autor analizy.

Rozpoznając kolejny raz sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.K.A. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), orzekło następująco:

1. I. uchylono zaskarżoną decyzję w części: pkt II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:
2. 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
3. 1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.
4. 2. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy:
5. - obowiązujące linie zabudowy wzdłuż ulic [...] i [...] oraz nieprzekraczalna linia zabudowy (narożnik ww. ulic) - wkreślone są na załączniku graficznym do niniejszej decyzji;
6. - wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (tj. działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...]) - do 0,8;
7. - szerokości elewacji frontowych - do pełnych szerokości frontów ww. terenu;
8. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 17 m; dopuszcza się zabudowę w głębi działki do 19 m;
9. - geometria dachu - kąt nachylenia głównych połaci dachowych do 15°.

Ze względów urbanistycznych wskazana jest zabudowa w granicy z działkami sąsiednimi.

1. II. w zakresie określonym w pkt 1 niniejszej decyzji orzeczono co do istoty: ustalono pkt II w brzmieniu:

pkt II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

1. - obowiązujące linie zabudowy wzdłuż ulic [...] i [...] oraz nieprzekraczalna linia zabudowy (narożnik ww. ulic) - wkreślone są na załączniku graficznym do niniejszej decyzji;
2. - wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (tj. działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...]) - 0,8;
3. - szerokości elewacji frontowych - do pełnych szerokości frontów ww. terenu;
4. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 16 m -17 m, dopuszcza się zabudowę w głębi działki 16 m - 19 m;
5. - geometria dachu - dach jedno lub dwuspadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 10° do 15°;

Ze względów urbanistycznych wskazana jest zabudowa w granicy z działkami sąsiednimi.

1. 3. w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji zgodnie z załącznikiem graficznym i wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej teren objęty wnioskiem to teren poprzemysłowy (po wyburzonej fabryce z pozostawioną zabytkową stróżówką) otoczony kamienicami mieszkalnymi, tworzącymi zwarte pierzeje ul. [...] i częściowo ul. [...]. Jest to obszar o niezakończonym procesie urbanizacji (istnieją działki z budynkami w budowie, niezabudowane lub zabudowane budynkami gospodarczymi) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Nadto teren w obszarze analizowanym posiada uzbrojenie w sieć wodociągową, energetyczną, a inwestor przedłożył niezbędne umowy z gestorami sieci. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Projekt przedmiotowej decyzji uzyskał uzgodnienia właściwych organów (postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. - odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części uzgadniającej projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą, planowanej w L. przy ul. [...] [...] w stosunku do dawnej stróżówki, w pozostałej części zaś stwierdzające nieważność ww. postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi).

Dalej organ wskazał, że zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Powyższe skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do parametrów ustalonych w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrokiem Sądu konieczne jest ich dostateczne skonkretyzowanie, tj.: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, kąta nachylenia głównych połaci dachowych, wskazanie kształtu dachu (ilości połaci dachowych).

Jak wskazują wyniki analizy urbanistycznej wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,2 do 0,8. Średnia wielkość wskaźnika powierzchni wynosi 0,52. Dla nowej zabudowy został on ustalony na poziomie "do 0,8", co umotywowano położeniem obszaru projektowanej inwestycji w śródmieściu, w terenie o intensywnej zabudowie. Aby uniknąć realizacji dowolnej inwestycji, mogącej pozostawać w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania sąsiednich terenów, organ odwoławczy uznał, że należy ustalić ów wskaźnik na poziomie 0,8. Motywując odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy Kolegium wskazało na trzy nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, których współczynnik zabudowy wynosi od 0,71 do 0,81, a dwie z nich zabudowane są w taki sposób jak zabudowa projektowana (mieszkaniowa wielorodzinna).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podniosło, że wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o wysokość budynków frontowych tworzących pierzeje ul. [...] oraz ul. [...] i mieści się w przedziale od 16 - 19 m. Dla zachowania ładu przestrzennego organ w analizie wskazał, że należy kontynuować wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków pierzei vis a vis projektowanej inwestycji do wysokości 17 m, zaś w głębi terenu inwestycji do wysokości 19 m.

Organ, będąc związany wyrokiem Sądu, ustalił dla górnych krawędzi elewacji frontowych budynków usytuowanych od strony ul. [...] (front działki) przedział 16 - 17 m (w nawiązaniu do zabudowy dwóch sąsiednich nieruchomości usytuowanych po przeciwnej stronie oraz z uwzględnieniem danych granicznych wynikających z analizy), zaś w głębi terenu inwestycji przedział 16 - 19 m.

W zakresie kwestionowanej geometrii dachu: układ połaci dachowych w obszarze to w większości dachy jedno- i dwuspadowe o spadkach głównych połaci od 10° do 30° (poza zabytkowymi obiektami) z kalenicami wzdłuż ulic. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) organ ustalił odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym w postaci widełek od 10° do 15° ze wskazaniem, iż maksymalny spadek połaci dachowych wyznacza się jako wartość 15°, a kierunek kalenicy od strony frontu działki równoległy do przyległych ulic.

W zakresie dopuszczenia szerokości elewacji frontowych do pełnej szerokości frontów terenu - od ul. [...] i ul. [...] organ podkreślił, że cecha ta w formie określonej w zaskarżonej decyzji wynika ze względów urbanistycznych, bowiem wynika ona z istniejącej zabudowy (zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi). W ocenie organu niemożliwe będzie zachowanie tej cechy dla planowanej inwestycji od ul. [...] z uwagi na nakaz zachowania obiektu zabytkowej stróżówki. Zdaniem organu wyznaczając parametr szerokości elewacji frontowej (dopuszczając szerokość tę do pełnej szerokości frontów działki) w treści decyzji, organ pierwszej instancji nie przesądził o usytuowaniu planowanej inwestycji w granicach działek sąsiednich, bowiem kwestia ta rozstrzygnie się na etapie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka [...] sp. k. z siedzibą w L. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3, § 5, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Strona podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ustaliło w skarżonej decyzji wskaźnik zabudowy jako 0,8, wskazując na trzy nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, których współczynnik zabudowy wynosi od 0,71 do 0,81. Z decyzji nie wynika jednak, które trzy nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają taki współczynnik. Skarżąca nie zgodziła się też z poglądem, że można uznać za uzasadnione odstępstwo od zasady określenia średniego wskaźnika, jeżeli tylko 3 budynki posiadają zbliżony wskaźnik do projektowanego zamierzenie inwestycyjnego.

W ocenie strony organ odwoławczy, powołując się na wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 775/14, ustalił wysokość zabudowy frontowej o parametrach 16 - 17 m, a w części tylnej działki 16 - 19 m. Skarżąca nie zgadza się ani ze stanowiskiem organu, ani z wytycznymi Sądu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd przypomniał, że sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i na obecnym etapie postępowania sporne - w ocenie skarżącej - pozostały tylko dwa elementy: wysokość elewacji frontowej i współczynnik powierzchni zabudowy.

W ocenie Sądu zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie tzw. "widełek" (określenie dolnej i górnej granicy) w odniesieniu do wysokości elewacji frontowej nie stanowi naruszenia prawa. Podkreślił, że precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, tj. ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto określając wskaźniki w widełkach o tak nieznacznej rozbieżności (1 m), organ ustalił wysokość elewacji frontowej z należytym przybliżeniem.

Zdaniem Sądu organ był uprawniony do ustalenia wysokości elewacji frontowej w granicach 16 - 17 m, albowiem z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że wprawdzie średnia wysokość budynków zamyka się wielkością 16 - 19 m, to jednak dla zachowania ładu przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego przy ul. [...] (front działki) winna korespondować z wysokością zabudowy dwóch sąsiednich nieruchomości usytuowanych po przeciwnej stronie ul. [...]. Wyjaśnił, że kwestia ta była już przedmiotem oceny Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 775/14 i na obecnym etapie strona nie może powyższego kwestionować, skoro nie złożyła skargi kasacyjnej. W przywołanej sprawie przesądzono natomiast, że wyniki analizy uzasadniają określenie wysokości budynku w części frontowej na 16 - 17 m. Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 775/14 Sąd nie wskazał kategorycznie, że wysokość planowanego obiektu ma wynosić 17 m. Sąd dopuścił bowiem ustalenie wysokości budynku inwestora w dwóch wariantach: na poziomie 17 m lub w formie widełek w granicach 16 - 17 m, co wynikało wprost z analizy urbanistycznej. Powyższe uwagi o nieskorzystaniu z prawa wniesienia skargi kasacyjnej i związaniu prawomocnym wyrokiem Sąd odniósł także do zarzutu skargi w zakresie współczynnika powierzchni zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ukształtowania wskaźnika zabudowy Sąd zauważył, że w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 918/13 Sąd uznał za przekonujące stanowisko organów w sprawie tego wskaźnika. Sąd obecnie orzekający podzielił poprzednie wywody i zwrócił uwagę, że organ odwoławczy motywując odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy wskazał na trzy nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, których współczynnik zabudowy wynosi od 0,71 do 0,81, a dwie z nich zabudowane są w taki sposób, jak zabudowa projektowana (mieszkaniowa wielorodzinna).

Ponadto organ odwołał się do ustaleń analizy urbanistycznej, w której jednoznacznie podano, że wręcz wskazane jest dopuszczenie innej wielkości zabudowy niż średnia i wyznaczenie owego parametru na poziomie maksymalnym, występującym w obszarze analizowanym, a więc 0,8. Stanowisko zajęte w tym zakresie motywowano położeniem obszaru projektowanej inwestycji w śródmieściu, w terenie o intensywnej zabudowie, Sąd uznał za przekonywujące uzasadnienie.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. k. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 2 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 67 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) poprzez ich niezastosowanie dla oceny, czy przedmiotowa decyzja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego i uwzględnia nakazy w zakresie ochrony zabytku, jakim jest budynek stróżówki, na działce, na której ma być realizowana inwestycja;
3. b) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie go przy ustaleniu linii zabudowy projektowanej inwestycji, w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym należało zastosować § 4 ust. 3 tego rozporządzenia;
4. c) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachodzą przesłanki do zastosowania innego niż średni wskaźnika zabudowy, w sytuacji, gdy dla przedmiotowej inwestycji powinien być zastosowany średni wskaźnik zabudowy i zastosowanie powinien znaleźć § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia;
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania skutkujące oddaleniem skargi:
6. a) art. 134 §1 p.p.s.a w zw. art. 2 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy polegające na nieuwzględnieniu z urzędu przy rozpatrywaniu skargi, że wydana decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz ładu przestrzennego, w ten sposób, że dopuszcza szerokość zabudowy do pełnej szerokości działki, nie uwzględniając w ten sposób nakazu zachowania zabytku - budynku stróżówki znajdującego się na działce;
7. b) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie przy określaniu prawidłowej linii zabudowy projektowanej inwestycji w miejsce błędnie zastosowanego § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenia jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe znaczenie dla oceny trafności zarzutów skargi kasacyjnej ma fakt, że niniejsza sprawa była przedmiotem dwukrotnej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Orzekając po raz pierwszy Sąd wojewódzki wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 918/13 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd, mając na uwadze wyniki analizy urbanistycznej, stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia wymagania dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w zakresie ustalenia linii zabudowy. Wskazał przy tym, że linia ta zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...] została wyznaczona jako przedłużenie istniejącej pierzei, a więc w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ścięty narożnik ww. ulic wskazano w oparciu o § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, a taki sposób jego wyznaczenia, w ocenie tego Sądu, wynika wprost z wszechstronnych rozważań analizy urbanistycznej.

Sąd w ww. orzeczeniu ocenił także przyjęty wskaźnik zabudowy i wskazał, że wyniki analizy dostarczają informacji, iż w obszarze poddanym analizie średni wskaźnik wynosi 0,52. Powołując się na treść § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Sąd wskazał, że organy administracji zostały wyposażone w kompetencje do tego, aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, ale także w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich - precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane.

Wobec powyższego, w ocenie orzekającego wówczas Sądu, dopuszczalne było odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. W sprawie będącej wówczas przedmiotem kontroli organ administracji wskazał na 3 nieruchomości (ul. [...] [...] – wskaźnik 0,78, ul. [...] [...] – 0,81 i ul. [...] [...] – 0,71) w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, których współczynnik zabudowy wynosił 0,71 - 0,81. Organ uzasadniając przyjęty współczynnik zabudowy podkreślił, że obszar zamierzonej inwestycji położony jest w śródmieściu, w terenie o intensywnej zabudowie.

Sąd uznał takie uzasadnienie za przekonywujące, co oznacza, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniała możliwość wyznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie rekomendowanym w analizie urbanistycznej - 0,8.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uchylił w części decyzję organu pierwszej instancji i w tej części orzekł co do meritum.

Ta decyzja również była przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego, który wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. w sprawie II SA/Łd 775/14 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na wadliwość ustaleń organu w zakresie wysokości elewacji frontowej. Przytoczył treść analizy urbanistycznej, z której wynika, że wprawdzie średnia wysokość budynków wynosi 16-19 m, ale dla zachowania ładu przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna wynosić 17 m (a to w nawiązaniu do zabudowy dwóch sąsiednich nieruchomości usytuowanych po przeciwnej stronie ul. [...]).

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze określając wysokość elewacji frontowej w granicach 16-19 m niewłaściwie odczytał zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z 15 stycznia 2014 r. W rozstrzygnięciu tym wskazano, że wymagane wskaźniki należy określić albo w formie tzw. widełek, albo podając wartość precyzyjnie określoną. W niniejszej sprawie organ winien zatem określić wskaźnik wartością 17 m, a jeżeli wybrał opcję widełek - winien był uwzględnić dane graniczne wynikające z analizy, przy czym dopuszczalne byłoby określenie tej wysokości na 16 - 17 m (a nie 16 - 19 m).

Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentów skarżącego dotyczących braku ochrony zabytkowej stróżówki, wskazał przy tym, iż w treści decyzji organu pierwszej instancji zostały zawarte zalecenia miejskiego konserwatora zabytków. Zapisy zawarte w tej decyzji Sąd uznał za wystarczające.

Powyższą oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania związany było organ ponownie rozpoznający sprawę oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniający legalność tego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia. Nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd pierwszej instancji naruszył § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię. Po pierwsze, skoro autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w błędnym przyjęciu, że zachodzą przesłanki do zastosowania innego niż średni wskaźnik zabudowy, a w konsekwencji, że powinien mieć zastosowanie § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, to wadę tę należałoby zdefiniować jako "niewłaściwe zastosowanie".

Niezależnie jednak od takiej wadliwej konstrukcji zarzutu skargi podkreślić należy, że kwestia wysokości wskaźnika zabudowy, jak zostało wyżej wskazane, była przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zarówno w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. jak i z dnia 28 października 2014 r. Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ww. rozstrzygnięcia skargą kasacyjną, to zaprezentowanego w tych orzeczeniach stanowiska nie może skutecznie podważyć w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nie ma racji skarżący kasacyjnie, że omawiany parametr – wskaźnik zabudowy został wadliwie ustalony przez organ administracji, a Sąd nieprawidłowo ustalenia te zaakceptował. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ administracji rzetelnie i przekonywująco uzasadnił przyjęte stanowisko co do możliwości ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie 0,8. Organ administracji wskazał nieruchomości położone na terenie analizowanym, które zabudowane są w takiej części jak planowana inwestycja. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji stanowisko zajęte w tym zakresie umotywowano położeniem obszaru planowanej inwestycji w intensywnej, śródmiejskiej zabudowie, co trafnie uznano za przekonywujące uzasadnienie tak określonego parametru.

Tak samo należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz naruszenie tego przepisu w zw. z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Należy przypomnieć, że kwestia linii zabudowy została oceniona przez Sąd w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. a wyniki tej oceny zostały przedstawione w jego uzasadnieniu. Sąd orzekający nie tylko nie doszukał się wadliwości w tych ustaleniach, ale i podkreślił, że sposób wyznaczenia tego parametru wprost wynika z rozważań analizy urbanistycznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej powyższe okoliczności zostały zauważone przez Sąd pierwszej instancji (co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.), który przypomniał, że orzekał w warunkach związania oceną prawną wskazaną w poprzednich rozstrzygnięciach. Tym samym Sąd uznał, że w kwestiach, w których Sądy orzekające poprzednio zawarły wiążącą ocenę prawną, Sąd ten nie mógł dokonywać ocen odmiennych.

Podobnie należało ocenić zarzut związany z nieprawidłowo, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustaloną szerokością elewacji frontowej – do pełnych szerokości frontów, a z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, albowiem z pominięciem zabytkowego budynku stróżówki. Po pierwsze, znów należy podkreślić, że w kwestii tej wypowiedział się Sąd orzekający dnia 28 października 2014 r., a stanowisko to nie zostało skutecznie zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Po drugie, nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji narusza wskazane przepisy w zakresie szerokości elewacji frontowej, a w konsekwencji, że Sąd wojewódzki dokonał nieprawidłowej oceny legalności tej decyzji.

Należy bowiem zauważyć, że wielkość tego parametru została ustalona zgodnie z zapisami zawartymi w analizie urbanistycznej. Jednocześnie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można nie zauważyć, że nie będzie możliwe usytuowanie budynku od strony ulicy [...] w pełnej szerokości działki z uwagi na nakaz zachowania budynku zabytkowej stróżówki. Powyższe nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości decyzji, skoro omawianą wielkość ustalono nie jako wielkość "sztywną", lecz pozostawiono inwestorowi pewną swobodę, wskazując jedynie na maksymalną wielkość. A zatem zapis o takiej treści jaka została zawarta w decyzji organu odwoławczego pozwala na realizację obiektu o maksymalnej szerokości w granicach działki inwestycyjnej z uwzględnieniem istniejącego zabytku oraz – co oczywiste jedynie w granicach działki inwestycyjnej.

Wskazać również należy, że wprawdzie skarżący kasacyjnie zarzucił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie w omawianym zakresie narusza przepisy dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, jednakże przepisów tych nie skonkretyzował, co czyni niemożliwym odniesienie się do jego twierdzeń.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane pomimo naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego oraz nie uwzględnia nakazów i zakazów dotyczących budynku stróżówki.

Po raz kolejny wskazać należy, że w kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wypowiedział się Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. i przedstawioną tam oceną związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie nie przestawił żadnego argumentu, który uzasadniałby wadliwość ustaleń we wskazanym zakresie. Natomiast ochrona zabytku budynku stróżówki została zapewniona w pkt II ppkt 4 decyzji organu pierwszej instancji, w tym zakresie utrzymaną w mocy przez kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancję decyzję.

Niezależnie zatem od tego, że w tej kwestii wypowiedział się Sąd we wcześniejszym orzeczeniu (z dnia 28 października 2014 r.), to nie może ulegać wątpliwości, że rozstrzygnięcie nie narusza wskazanych przepisów prawa, skoro organy administracji nakazały "zachować budynek dawnej stróżówki oraz poddać pracom remontowo – konserwatorskim".

I wreszcie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwe zaakceptował ustaloną przez organy administracji linię zabudowy projektowanej inwestycji. Co do tego parametru, tak jak i poprzednich, wypowiedział się już wcześniej Sąd wojewódzki i to stanowisko nie było zakwestionowane przez strony postępowania. Niezależnie od tego nie można omawianym ustaleniom zarzucić nieprawidłowości. Ustalenia te znajdują bowiem oparcie w analizie urbanistycznej. Wprawdzie istniejąca linia zabudowy tworzy uskoki, jednak, jak wynika z treści analizy, przeważa usytuowanie zabudowy w granicy z pasem drogowym w odległości 4,5 m, co nie jest zgodne z wymogami ustawy o drogach publicznych. Najdalej odsunięte są obiekty zabytkowe (w tym zakresie tworzy się uskok). Obiekty te jednak nie mogą, zdaniem autora analizy urbanistycznej, stanowić wyznacznika dla linii zabudowy, albowiem są to obiekty pojedyncze, nieodwzorujące obecnie cech zabudowy dominującej w obszarze analizowanym.

Takie wyniki analizy zostały przeniesione do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz jej uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyniki analizy pozwalają na ustalenie, tak jak uczynił to organ administracji, linii zabudowy wzdłuż z ul. [...]. Z tych samych względów również ustalenia organów oraz Sądu pierwszej instancji w zakresie zbliżenia do drogi publicznej nie mogą być skutecznie kwestionowane.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem

Z tych względów – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.