Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., II SA/Bk 121/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Białymstoku oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
W dniu 29 listopada 2011 r. T. K. zgłosił Staroście Monieckiemu zamiar wykonania ogrodzenia działki oznaczonej nr geod. [...], położonej w K. przy ul. P. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkic sytuacyjny sporządzony na mapie geodezyjnej z naniesioną lokalizacją zgłaszanego ogrodzenia. Organ w celu sprawdzenia aktualnego stanu przebiegu granicy geodezyjnej działek pomiędzy pasem drogowym a działką oznaczoną nr geod. [...] pobrał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej kopię z mapy zasadniczej oraz skrócony wypis ze skorowidza działek (aktualny na dzień 12 grudnia 2011 r.). Na podstawie tych dokumentów ustalono, że lokalizacja projektowanego ogrodzenia naniesiona jest w pasie drogowym ul. P. Z uwagi na to, że wykonanie ogrodzenia zgodnie z lokalizacją oznaczoną przez inwestora naruszało przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.), zabraniający lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, organ na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wniósł sprzeciw.
Odwołanie od tej decyzji złożył T. K. podnosząc, że twierdzenie organu I instancji o zlokalizowaniu ogrodzenia w pasie drogowym jest niezgodne ze stanem rzeczywistym. Działka, którą zamierzał ogrodzić jest jego własnością i sięga do chodnika. Pas drogowy na tej działce prawnie nie istnieje. Pozostaje on nadal prawowitym właścicielem całej działki.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Podlaski, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak podkreślono w uzasadnieniu, planowane ogrodzenie zostało zlokalizowane w pasie drogowym na działce nr [...], stanowiącej własność Powiatu Monieckiego. Do czasu jednoznacznego wyjaśnienia kwestii czy część działki nr [...] (która według odwołującego należy do niego) nie jest położona w pasie drogowym, organ architektoniczno-budowlany nie będzie mógł przyjąć zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia.
Z decyzją tą nie zgodził się T. K. i złożył skargę do sądu administracyjnego, w której powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W szczególności wskazał, że jest właścicielem działki nr geod. [...] aż do krawędzi chodnika ul. P. (dowodem na to jest akt notarialny oraz fakt opłacania podatku za całą działkę). Część jego działki została bezprawnie zajęta na pas drogowy, co pozostaje w sprzeczności z art. 21 Konstytucji RP.
Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., II SA/Bk 121/12 WSA w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Instalacja ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 tego aktu), jednak zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z treścią z 30 ust. 6 pkt 2 ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw m.in. wówczas, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.
Lokalizację przedmiotowego ogrodzenia oznaczono w pasie drogowym na działce nr [...] będącej własnością Powiatu Monieckiego. Taka lokalizacja ogrodzenia narusza przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Skoro zamierzona inwestycja narusza przepisy ustawy o drogach publicznych to organy architektoniczno–budowlane zasadnie wniosły sprzeciw.
Podstawą oceny granic nieruchomości i ich położenia względem siebie, dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, są dokumenty z zasobu geodezyjnego prowadzonego przez starostę. Ewentualna niezgodności wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz map z tej ewidencji z rzeczywistym stanem prawnym, co sugerował skarżący, winna być eliminowana w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do czasu jednoznacznego wyjaśnienia kwestii czy część działki nr [...] (która według skarżącego należy do niego) nie jest położona w pasie drogowym, nie ma możliwości przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego - art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich nietrafną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie;
2/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 i 80 k.p.a. w wyniku nieuchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zaniechanie przez organ administracji zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia przytoczonych powyżej norm prawa materialnego;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku, w szczególności nienależyte rozpatrzenie i ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji w sposób niedostateczny (niepełny).
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja organu zapadła bez wymaganego wyczerpującego zbadania, rozważenia i oceny całokształtu okoliczności sprawy mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia norm prawa materialnego. W szczególności nie została wzięta pod uwagę i poddana analizie kwestia rzeczywistego przebiegu linii ogrodzeń oddzielających posesje sąsiednie od ulicy P. W tejże linii skarżący planował wybudowanie ogrodzenia na swojej działce. Zdaniem skarżącego, nie narusza przepisów prawa wykonanie robót budowlanych w postaci ogrodzenia w pasie drogowym, o ile nie wykraczałoby ono poza (uprzednio zatwierdzoną przez właściwy organ administracji) linię ogrodzeń od strony drogi publicznej wybudowanych na sąsiednich posesjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, a to z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. Nr 6, poz. 120.).
W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powołuje się na: 1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z uwagi na zaniechanie przez organ administracji zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia przytoczonych powyżej norm prawa materialnego i w konsekwencji nieuchylenie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji;
2/ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku, w szczególności nienależyte rozpatrzenie i ocena stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji w sposób niedostateczny (niepełny).
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów stwierdzić przyjdzie, iż materiał dowodowy, dotyczący istotnych okoliczności sprawy, jak przyjął sąd pierwszej instancji, został w sposób prawidłowy zebrany i rozpatrzony przez organy orzekające w sprawie.
Zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.
Stosownie do art. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W sposób nie budzący wątpliwości zostało ustalone na podstawie dokumentów urzędowych w postaci kopii mapy zasadniczej oraz skróconego wypisu ze skorowidza działek (aktualny na dzień 12 grudnia 2011 r.) uzyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, iż lokalizacja projektowanego ogrodzenia naniesiona jest w pasie drogowym drogi publicznej (ul. P.). Skarżący ustaleń tych skutecznie nie podważył, wskazuje jedynie na faktyczny przebieg ogrodzeń zlokalizowanych na działkach sąsiednich oraz zakres przysługujących mu uprawnień wobec działki nr [...] w związku z wydzieleniem z niej pasa drogowego. Faktyczna lokalizacja ogrodzeń na działkach sąsiednich nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Twierdzenia skarżącego co do przysługujących mu praw do części działki wydzielonej pod drogę, nie poparte żadnymi dowodami, nie stanowiły wystarczającej podstawy do wzruszenia domniemania wynikającego z treści dokumentów urzędowych, zgodnie z którymi ta część działki pozostaje własnością jednostki samorządu terytorialnego.
Także i drugi z zarzutów dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, gdyż motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane nim elementy. W szczególności stan sprawy, zarzuty i stanowiska stron, ustalenia faktyczne, rozważania prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezpodstawne, bądź nietrafnie powołane, a co za tym idzie, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, nie został skutecznie podważony, można zatem przejść do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacji wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący podnosi niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, które to przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wyjaśniono jednak, ani na czym polega błędna wykładnia tych przepisów, ani na czym polega błędne ich zastosowanie.
Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane i nie są zasadne, co zostało wykazane przy ocenie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).
Wobec powyższego, w sytuacji kiedy stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżący nie uszczegółowił tych zarzutów, tj. nie wykazał, na czym polega wadliwa wykładnia wskazanych przepisów albo wadliwe ich zastosowanie, zarzuty te nie mogły być uwzględnione.
Skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.