Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 273a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268; dalej p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej k.p.a.) określił Lasom Państwowym Nadleśnictwu B. za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 4066 zł za pobór wód powierzchniowych.
We wniesionej do WSA skardze Państwowe Gospodarstwo Leśne zarzuciło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 163, art. 188 ust. 2, art. 270 ust. 1 i art. 272 ust. 1 p.w.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę.
Sąd wyjaśnił, że w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności do wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i powołane w uzasadnieniu przepisy ustawy Prawo wodne i rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, organ miał pełne podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Nadleśnictwo w związku z wytworzonymi dwoma zbiornikami retencyjnymi korzysta z usługi wodnej (pobór wód powierzchniowych) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w dniu [...] marca 2011 r. przez Starostę K. na pobór wód powierzchniowych. Stosownie do treści mających zastosowanie przepisów opłata za pobór wód powierzchniowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,057 zł za 1m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,8) i współczynnik różnicujący dla wód powierzchniowych dla obszaru i działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w W. (1,2) i ilość pobranych wód powierzchniowych (21.228,48).
W ocenie Sądu zaistniała zatem przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r. w wysokości 4066 zł za pobór wód powierzchniowych. Sąd podzielił stanowisko organu, że był on zobowiązany działać na podstawie i w granicach prawa i naliczyć sporną opłatę, gdyż ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Sąd podkreślił, że w sprawie nie miał zastosowania art. 270 ust. 2 p.w., zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie do opłaty stałej, zaś niniejsza sprawa dotyczy naliczenia opłaty zmiennej. Zdaniem Sądu przepisów dotyczących zwolnień z opłat za korzystanie z usług wodnych nie można interpretować według zasad wykładni rozszerzającej. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 163 i art. 188 p.w.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
- I. art. 188 ust. 2 p.w., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ miał prawo do naliczenia opłaty zmiennej w sytuacji, gdy w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto ponosi z nich korzyść;
- II. art. 163 p.w., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ zasadnie naliczył opłatę zmienną za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, stanowi natomiast zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej;
- III. art. 270 ust. 2 p.w., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ prawidłowo naliczył opłatę zmienną, pomimo, iż pobór wód następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i brak jest podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu;
- IV. art. 272 ust 2 p.w., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ prawidłowo naliczył opłatę zmienną za pobór wody, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 188 ust. 2 p.w. wskazać należy, że w myśl tego przepisu, w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem urządzeń wodnych do celów rekreacyjnych, z wyłączeniem działalności wykonywanej przez uprawnionych do rybactwa.
Utrzymywanie urządzeń wodnych nie obejmuje obowiązku uiszczania opłaty za usługi wodne i jest od niego niezależne. Opłaty za usługi wodne nie są kosztami utrzymywania urządzeń wodnych. Ponadto, jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, przepis art. 188 ust. 2 p.w. nie daje podstaw do uznania, że w sprawie zastosowanie ma zwolnienie z opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Unormowanie to nie dotyczy więc przedmiotu niniejszej sprawy i nie miało w niej zastosowania. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 188 ust. 2 p.w.
Stawiając zarzut naruszenia art. 163 p.w. strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, która konkretna jednostka redakcyjna tego artykułu – jej zdaniem – została naruszona. Tymczasem art. 163 p.w. dzieli się na sześć ustępów i obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było wskazać, który (bądź które) z nich został naruszony (zostały naruszone). W motywach skargi kasacyjnej powołano się co prawda na ust. 1 i przytoczono jego treść oraz treść niemal całego ust. 2 art. 163 p.w., jednak nie zmienia to faktu, że zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo, co utrudnia kontrolę jego zasadności.
Uwzględniając treść tego zarzutu i jego motywów stwierdzić trzeba, że art. 163 p.w. wskazuje organy zobowiązane do ochrony przed powodzią. Z unormowań zawartych w tym artykule nie wynika jednak – co słusznie podkreślił Sąd I instancji – by dawały one podstawę do zwolnienia z opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych.
Zarzut naruszenia art. 163 p.w. nie jest w tej sytuacji uzasadniony.
Stosownie do art. 270 ust. 2 p.w., w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lutego 2019 r., opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy ona opłaty zmiennej, a nie stałej. Zarzut jego naruszenia jest więc chybiony.
Zgodnie z art. 272 ust. 2 p.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.
W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte na podstawie tego przepisu i w ogóle go nie stosowały. Z tych względów Sąd I instancji nie oceniał stosowania przez organy administracyjne art. 272 ust. 2 p.w., ani też w żaden sposób nie wypowiadał się o jego stosowaniu. Zarzut naruszenia tego unormowania jest zatem bezzasadny.
Raz jeszcze podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co sprawia, że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Skoro strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie jednoznacznie określonych przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do oceny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia tych konkretnych przepisów prawa. Nie mógł przy tym wychodzić poza granice wyznaczone podniesionymi zarzutami, bądź "domyślać się", że stronie mogło chodzić o naruszenie innych przepisów niż wyraźnie wskazane.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.