Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki położonej przy ul. [...] wpisanej do księgi wieczystej [...].
Oddalając skargę od tej decyzji Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, iż dokonujący zgłoszenia nie dopełnił warunków formalnych przewidzianych art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1985 ze zm.) zwanej dalej ustawą, bowiem do zgłoszenia, które wpłynęło do organu z dnia [...] lipca 2004 r. nie zostały dołączone wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podniósł, iż warunki wymienione w tym przepisie są spełnione, gdy zgłoszenia dokona podmiot do tego uprawniony i zobowiązany czyli władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot oraz zgłoszenie nastąpiło w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Wraz ze zgłoszeniem należy złożyć wyniki badań potwierdzających istnienie zanieczyszczenia.
Wskazany w treści art. 12 ust. 1 ustawy termin jest terminem materialnoprawnym i wobec tego uznać należy, iż treść art. 57 § 5 k.p.a. stanowiącego, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym dotyczy tylko terminów procesowych i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Wniesienie zgłoszenia faktu zanieczyszczenia gleby lub ziem albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu w rejestrze określonym w art. 110 ustawy – Prawo o ochronie środowiska oznacza bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Tym samym do zachowania terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 powyższej ustawy, niezbędnym będzie wszczęcie postępowania przed jego upływem, tj. przed 30 czerwca 2004 r.
W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Oznacza to, że za datę dokonania zgłoszenia, przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy należy uznać dzień doręczenia żądania właściwemu organowi.
W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zostało doręczone Prezydentowi Miasta G. w dniu [...] lipca 2004 r., a więc po upływie terminu określonego art. 12 ust. 1 ustawy.
Przepis art. 12 ust. 4 powyższej ustawy przewiduje odrzucenie zgłoszenia jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy. Warunkiem takim jest także zachowanie ustanowionego terminu. W niniejszej sprawie warunek ten nie został dochowany.
Niezałączenie do zgłoszenia badań stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy, co skutkowało odrzuceniem zgłoszenia, jako niespełniającego warunków ustawy.
Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego wezwania do uzupełnienia wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. przez organ pierwszej instancji sąd podniósł, że istotnie nieprawidłowo organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie 7 dni, bowiem spełnienie przez stronę tego zobowiązania i tak skutkowałoby odrzuceniem wniosku, jednak powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem główną przyczynę odrzucenia wniosku stanowi uchybienie terminu w jego złożeniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła "A" Sp. z o.o. i w powołaniu na art. 173 i 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. skutkującej jego niezastosowaniem, wyrażającej się w przyjęciu, iż przytoczony przepis dotyczy tylko terminów procesowych i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;
- 2) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie moment decydujący o wszczęciu postępowania administracyjnego na żądanie strony jest momentem decydującym o ukształtowaniu i nabyciu prawa strony wynikającego z treści art. 12 ust. 1 ustawy, po spełnieniu przewidzianych w tym przepisie przesłanek, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, polegające na naruszeniu:
- a) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., które wyraziło się w dokonaniu wadliwej kontroli zgodności zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji z treścią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., chociaż przytoczony przepis nie stanowił ani podstawy skargi do sądu, ani podstawy prawnej wydania decyzji; przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skarga została oddalona, mimo iż zaskarżone decyzje – w związku z dokonaną przez sąd błędną wykładnią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. – nie naruszały przepisów prawa,
- b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 50 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uwzględnił skargi, mimo iż zaskarżone decyzje naruszały prawo, bowiem wbrew obowiązkowi organu prowadzącego postępowanie do dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nie skorzystały z przyznanego przez prawo uprawnienia do uzyskania wyjaśnień strony w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie dokonał kontroli zgodności decyzji z art. 50 § 1 k.p.a.,
- c) art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie przez nieuwzględnienie skargi:
- – miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej, których działania podlegały kontroli sądowej, wydały decyzje bez wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez rozpatrzenia posiadanego przez nie materiału dowodowego,
- – miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 2 i 4,
- d) art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4 ustawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na nie uchyleniu decyzji organów administracji publicznej, których działania podlegały kontroli sądowej, mimo tego że decyzje naruszały art. 12 ust. 4 ustawy,
- e) art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 8, 9, 10 i 12 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na nie uchyleniu decyzji organów administracji publicznej, których działania podlegały kontroli sądowej, mimo że każda z tych decyzji naruszała wskazane normy postępowania administracyjnego, albowiem każda z nich wydana została z pominięciem wskazanych w nim gwarancji prawidłowości postępowania administracyjnego.
Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy, co do której zaskarżonym wyrokiem nastąpiło oddalenie wniesionej skargi, do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację, dotyczącą sposobu interpretacji art. 12 ust. 1 ustawy. Przepis ten ustanawia jedną z formalnych przesłanek, które warunkują przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwalniają aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. Przesłanką tą jest między innymi dokonanie zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W omawianym przepisie użyto sformułowania, iż władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r." i takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę odnośnie istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymienioną datą, a dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a.
Zgłoszenie inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2-3 ustawy Prawo ochrony środowiska).
Wobec powyższego zgłoszenie jest niewątpliwie formą zainicjowania postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi. W postępowaniu wszczętym na skutek zgłoszenia konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjującą postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia.
W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten winien je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Wpis zgłoszenia do określonej ewidencji, pomimo że w omawianym przypadku nie przybiera formy decyzji ani też postanowienia, jest niewątpliwie czynnością podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującą sytuację prawną adresata zgłoszenia, w tym zakres jego praw i obowiązków.
W związku z tym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś – jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjna – procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to zatem zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Przewidziany w art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma niewątpliwie charakter materialnoprawny.
Nie sposób zatem, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, uznać za trafną prezentowanej przez wnoszącego skargę argumentacji, iż wspomniany termin ma charakter procesowy. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, iż w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji, dotyczących ich przywracania.
Nie jest w świetle powyższego uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 57 k.p.a.
Warunkiem skuteczności zgłoszenia jest również w terminie przewidzianym w art. 12 ustawy przedłożenie wymaganych badań stwierdzających powstanie zanieczyszczeń ziemi. Dokonując zgłoszenia zanieczyszczenia strona nie przedstawiła przy tym zgłoszeniu wyników badań a jedynie przywołała w treści zgłoszenia, że szczegółowy zapis zanieczyszczeń środowiska gruntowo-wodnego znajduje się w "Dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne w związku z ustaleniami aktualnego stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego produktami naftowymi oraz utworzenie lokalnej sieci monitoringu wód podziemnych na terenie [...] w G." wykonanej przez "B" Sp. z o.o. z W. i złożony został do przyjęcia przez Prezydenta Miasta G. pismem [...], jednak przytoczona okoliczność złożenia takiego opisu zanieczyszczeń nie została potwierdzona żadnymi dowodami w sprawie.
Również w toku postępowania sądowoadministracyjnego wnoszący skargę kasacyjną nie potwierdził, iż posiada dowód złożenia dokumentacji, na którą się powołuje, w istocie i sama skarga kasacyjna w swym uzasadnieniu podnosząc, że złożono dokumentację Prezydentowi Miasta G. pismem [...] nie wskazuje, ażeby dokumentacja ta wpłynęła do organu przed upływem terminu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy. Nie można w tych okolicznościach podważyć trafności oceny Sądu I instancji, iż organ administracji słusznie ustalił, iż strona w terminie przewidzianym w wymienionym przepisie nie przedłożyła wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia.
Nie można w tych okolicznościach podzielił trafności zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 50 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz art. 8, 9, 10 i 12 k.p.a.
Sąd I instancji o czym była mowa na wstępie prawidłowo zastosował art. 12 ustawy przyjmując, iż zgłoszenie wpłynęło bez zachowania terminu przewidzianego w ust. 1 tego przepisu, co musiało skutkować jego odrzuceniem. Nie można w związku z tym podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.
Z przyczyn wymienionych wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.