Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2812/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 308/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 5 marca 2013 r. nr 2/2013. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Dnia 9 stycznia 2013 r. w gospodarstwie rolnym A. T. w N. Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. pobrał próbkę paszy dla bydła do badania w kierunku przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego w ramach monitoringu pasz. W badanej próbce stwierdzono składniki pochodzące z ryb (ości rybie). Dnia 15 stycznia 2013 r. organ I instancji pobrał z koryt do badań 7 próbek pasz w celu identyfikacji zwierząt, które skarmiane były paszą z udziałem mączki rybnej. Dokonano inwentaryzacji oraz identyfikacji zwierząt przebywających w gospodarstwie. W dniu 16 stycznia 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii otrzymał sprawozdanie z badań, potwierdzające obecność składników pochodzących z ryb w dwóch próbkach.

W związku z otrzymaniem powyższych wyników, decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r. nr 23/2013 Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. nałożył na A. T. obowiązek dokonania następujących czynności:

1. - zniszczenia paszy, w której stwierdzono obecność mączki rybnej,
2. - mycia i dezynfekcji poideł, karmideł oraz sprzętu służącego do przechowywania i przewożenia pasz, jak również całego obiektu inwentarskiego,
3. - okazania dokumentacji potwierdzającej dokonanie powyższych czynności.

Organ stwierdził, że mieszanki paszowe, z których zostały pobrane próbki do badania, nie spełniają wymogów art. 7 ust. 2 zał. IV pkt I lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego przepisy dotyczące zapobiegania, kontroli i eliminacji pewnych postaci zakaźnego gąbczastego zwyrodnienia mózgu (Dz. U. L 147 z 31 maja 2011, str. 1), art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 999/2001 w zakresie żywienia zwierząt (Dz. U. L 205 z 6 sierpnia 2005, str. 3), gdyż zawierają zakazane w żywieniu zwierząt hodowlanych przetworzone białko zwierzęce. W związku z powyższym zaistniała podstawa do nałożenia obowiązków opisanych w punktach 1-3 sentencji decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania A. T., decyzją z dnia 5 marca 2013 r. nr 2/2013 Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające produkty w zakresie bezpieczeństwa żywności, nakłada na podmiot działający na rynku spożywczym i pasz obowiązek zapewnienia, aby na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą występowała zgodność żywności lub pasz z wymaganiami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowania przetwarzania tych wymogów. Na podmiocie takim spoczywa pełne ryzyko zapewnienia zgodności żywności lub pasz z wymaganiami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności, w tym także ryzyko związane z przypadkowym zanieczyszczeniem paszy niedozwolonymi białkami pochodzenia zwierzęcego.

W przedmiotowym przypadku próbki badań paszy bydła pobierane były trzykrotnie, w etapach kilkudniowych. Otrzymane wyniki są wiarygodne, a występowanie zanieczyszczeń paszy białkiem stanowi o powtarzalności zjawiska i wyklucza argument przypadkowego zanieczyszczenia pasz. Próbki pasz pobiera się zgodnie z Załącznikiem I Rozporządzenia Komisji Nr 152/2009 ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz. W przedmiotowym przypadku w każdym protokole z pobrania próbek zaznaczono, że próbki zostały pobrane zgodnie z wymaganiami tego rozporządzenia, a odwołujący osobiście uczestniczył w każdym próbkobraniu i na każdym z protokołów złożył swój podpis jako osoba obecna przy pobraniu próbek. Organ odwoławczy zakwestionował przy tym wiarygodność i przydatność celem wyjaśnienia sprawy przestawionego przez odwołującego dowodu pod nazwą "ekspertyza zawartości paszy", który nie został oznaczony podpisem osoby wykonującej badania lub potwierdzającej wynik dokonanego badania, nie wskazuje metody jaką je wykonano, brak w nim oceny stanu próbki w chwili dostarczenia do laboratorium.

Organ odwoławczy uznał za niezasadne podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odwołujący bowiem brał udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Materiał dowodowy był gromadzony w trakcie czynności kontrolnych w obecności odwołującego się, a badania były wykonywane przez specjalistyczną jednostkę – Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w Gdańsku. Odwołujący składał w toku postępowania wyjaśnienia i był zapoznawany z aktami sprawy w tym z wynikami badań oraz otrzymał sprawozdanie z badań potwierdzające obecność składników pochodzących od ryb w dwóch próbkach z dnia 15 stycznia 2013 r. Został także zapoznany z protokołami kontroli z 1 i 16 stycznia 2013 r.

Z kolei w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego organ odwoławczy stwierdził, że próbki pasz pobranych z karmideł dla zwierząt były zanieczyszczone białkiem. Oznacza to, że źródłem zanieczyszczenia była pasza dla zwierząt. Próbki pasz pobrane zostały do badań z karmideł dla zwierząt, a więc z miejsca w którym występowało karmienie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 Zał. IV do rozporządzenia z dnia 22 maja 2001 r. Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii, zabrania się karmienia przeżuwaczy paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego. Jedyne odstępstwo jakie przewiduje art. 7 ww. rozporządzenia, nie dotyczy niniejszej sprawy. Oznacza to bezwzględny wymóg zapewnienia, aby pasze przeznaczone do karmienia zwierząt były wolne od jakichkolwiek innych niż dozwolone zanieczyszczeń białkiem.

Zakaz ten nie definiuje stopnia zanieczyszczenia paszy. Każdy, nawet minimalny stopień zanieczyszczenia powoduje naruszenie zakazu zdefiniowanego w tym rozporządzeniu. Odstępstwo w zakresie czystości paszy dotyczące dopuszczalności karmienia zwierząt hodowlanych paszami, po wykryciu w nich obecności nieznacznych ilości drzazg kostnych, o ile dozwoli na to Państwo Członkowskie, w przypadku gdy ocena ryzyka dała korzystny wynik, nie dotyczy niniejszego przypadku. Czym innym są bowiem zanieczyszczenia drzazgami kostnymi, a czym innym zanieczyszczenia mączką rybną. To zaś potwierdza, że nie zachodziła obligatoryjność przeprowadzenia wnioskowania w tym kierunku.

Za chybiony został także uznany zarzut naruszenia rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a w szczególności jego art.

54. Odwołujący nie wskazał bowiem jakie przepisy tego rozporządzenia zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Z kolei w przedmiocie zgłoszonych przez odwołującego wniosków dowodowych organ drugiej instancji odniósł się do nich negatywnie, wydając postanowienie o ich oddaleniu.

Na powyższą decyzję A. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

1. - zaniechanie merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania;
2. - uniemożliwienie skarżącemu rzeczywistego wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz wprowadzenie go w błąd w odniesieniu do możliwości składania wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami w terminie 14 dni, w sytuacji w której w tym samym dniu, w którym pouczenie zostało przekazane stronie, została wydana decyzja organu pierwszej instancji;
3. - zaniechanie wyjaśnienia ilości i sposobu pobrania próbek pierwotnych, zbiorczych i końcowych, oraz dokładnego określenia ilości pobranej próbki końcowej; przechowanie próbek w workach foliowych (do których bez trudu można wprowadzić ość rybną) zamiast odpornych na podobną ingerencję naczyń plastikowych;
4. - bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych powołanych przez skarżącego;
5. - nierozważenie wszystkich okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z protokołu nr [...] z dnia 23 stycznia 2013 r., skutkujące wadliwym przyjęciem, że cielęta były karmione paszą pobraną do badań, w której wykryto elementy ości rybnych;
6. - zaniechanie ustalenia, czy nie doszło do incydentalnego, przypadkowego zanieczyszczenia komponentu roślinnego paszy (tj. wysłodek buraczanych);
7. - zaniechanie dokładnego zbadania komponentów paszy, w tym ustalenia ilości ości, które zostały wykryte w roślinnym komponencie paszy;
8. - zaniechanie ustalenia, czy ilość ości rybnych stwierdzona w komponencie roślinnym paszy mogła mieć jakikolwiek wpływ na stan bydła;
9. - zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn uznania, że skoro w dwóch z siedmiu próbek roślinnego komponentu paszy znalazły się ości, oznacza to, że zwierzęta były karmione mączką rybną.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie:

1. - przepisów z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 999/2001 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia WE nr 999/2001 obejmuje również incydentalne spożycie zanieczyszczonej paszy, zaniechanie rozważenia znaczenia pojęcia "karmienie" użytego w w/w przepisach oraz tego, jakie było ratio legis wprowadzenia ograniczeń objętych w/w rozporządzeniem;
2. - przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt, w szczególności naruszenie pkt II A d) załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 w brzmieniu nadanym w/w rozporządzeniem, polegające na jego błędnym niezastosowaniu pomimo tego, że okoliczności sprawy wskazywały na przypadkowe zanieczyszczenie roślin bulwiastych elementem pochodzenia zwierzęcego oraz niezbadaniu ryzyka, o którym mowa w w/w przepisie;
3. - przepisów rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, tj. naruszenie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 w/w rozporządzenia, polegające na zastosowaniu środków nieproporcjonalnych w stosunku do zakresu stwierdzonych nieprawidłowości.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z: ekspertyzy zawartości paszy (próbek tożsamych z poddanymi badaniu przez organ pierwszej instancji) przeprowadzonej przez akredytowane Laboratorium w S. na okoliczność wyników badań, metodologii przeprowadzonych badań, braku składników rybnych w paszy, dokumentu w postaci wydruku informacji znajdującej się na stronie internetowej podmiotu transportującego paszę na okoliczność tego, że do przypadkowego zanieczyszczenia paszy mogło dojść w trakcie transportu oraz protokołu kontroli nr [...] z dnia 23 stycznia 2013 r. na okoliczność tego, że cielęta nie były karmione paszą zawierającą wysłodki buraczane.

Nadto skarżący m.in. zakwestionował ustalenie, jakoby produkty pochodzenia rybnego stanowiły w jakimkolwiek zakresie składnik paszy stosowanej w jego gospodarstwie. Temu ustaleniu przeczy szereg okoliczności, m.in. ekspertyza niezależnego, zewnętrznego w stosunku do służb weterynaryjnych, Laboratorium w S., czy złamanie procedur w pobieraniu i zabezpieczeniu próbek.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ środków wskazanych w art. 54 ust. 1 lit. a) i h) rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z 2004 r. Nr 165 ze zm., s. 1 - 141), polegających na nałożeniu procedur sanitarnych lub podjęciu wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt, poprzez zniszczenie pozostałej paszy, w której stwierdzono obecność mączki rybnej, myciu i dezynfekcji poideł, karmideł oraz sprzętu służącego do przechowywania i przewożenia pasz, jak również całego obiektu inwentarskiego oraz okazanie dokumentacji potwierdzającej wykonanie powyższych czynności.

Z przepisów art. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. UE L z 30.5.2001, Nr 147 ze zmian., s. 1-40) w związku z załącznikiem IV pkt I lit. a tego rozporządzenia wynika wprost zakaz karmienia zwierząt hodowlanych niebędących mięsożernymi zwierzętami futerkowymi (w tym przypadku bydła mlecznego) białkami pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom hodowlanym oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji właściwy organ upoważniony jest do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając obecność składników pochodzących z ryb w mieszance paszowej stosowanej w gospodarstwie rolnym skarżącego. Powyższe ustalenie dokonane zostało w oparciu o kontrolne badanie próbki paszy pobranej w gospodarstwie skarżącego pobranej w dniu 9 stycznia 2013 r. oraz kolejne badanie siedmiu próbek mieszanki paszowej dla bydła, pobranej w obecności skarżącego w dniu 15 stycznia 2013 r. Wyniki badania pierwszej próbki paszy oraz dwóch z siedmiu kolejnych próbek w sposób niepodważony potwierdziły obecność składników pochodzących od zwierząt (ości rybich) w paszy podawanej bydłu mlecznemu w gospodarstwie skarżącego w wysłodkach buraczanych. Próbki pobrane zostały w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz. Laboratorium, w którym dokonano badania próbek, posiada upoważnienie do prowadzenia badań w ramach urzędowych kontroli pasz.

Metodę poboru próbek, którą kwestionuje skarżący, reguluje rozporządzenie Komisji nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiające metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1). W ocenie sądu pierwszej instancji postanowienia tego rozporządzenia nie zostały naruszone, a skarżący nie przytoczył okoliczności, które podważyłyby wiarygodność uzyskanych wyników badań próbek.

Nawet jednorazowy fakt stwierdzenia w stosowanej do karmienia paszy niedozwolonego składnika obliguje do zastosowania względem hodowcy właściwych środków zaradczych, prowadzących do zapobieżenia niepożądanym skutkom zjedzenia niewłaściwej karmy przez zwierzęta hodowane z przeznaczeniem do spożycia. Za niezasadny został uznany zarzut skargi, wskazujący na naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie ustalenia przez organy administracji, czy zanieczyszczenie komponentu paszy miało charakter incydentalny, przypadkowy. Nie może mieć też znaczenia okoliczność braku ujawnienia niedozwolonego białka zwierzęcego w paszy pobranej do badań w czasie kolejnych kontroli weterynaryjnych w gospodarstwie rolnym skarżącego. Ustawodawstwo nie uzależnia bowiem konieczności stosowania sankcji od wielokrotności stwierdzenia naruszenia wymagań prawa paszowego i żywieniowego, ani od oceny stanu zdrowia zwierząt, w paszy dla których bezpośrednio przeznaczonej do zjedzenia, stwierdzono niedozwolony składnik.

Podobnie, obojętne dla stosowania sankcji administracyjnoprawnych są okoliczności znalezienia się w paszy niedozwolonego składnika. Może to być następstwo działania zawinionego przez hodowcę lub przypadkowego, którego nie można było przewidzieć, czy mu zapobiec. Świadomość działania hodowcy (zawinienie) ma jedynie znaczenie przy stosowaniu sankcji karnych. To na hodowcy spoczywa obowiązek przestrzegania przepisów prawa paszowego i żywieniowego, podobnie jak i ryzyko związane z uchybieniem tym regulacjom. Bez znaczenia dla zastosowanych sankcji administracyjnych zatem jest też, czy ości rybie były zamierzonym i planowanym komponentem paszy dla zwierząt, stosowanym w gospodarstwie skarżącego, czy też nie. Podobnie organ nie ma obowiązku ustalania ilości niedozwolonych substancji w paszy, ani też ryzyka wiążącego się z jej znalezieniem w paszy i wpływu na zdrowie zwierząt. Niezrozumiałym jest zaprzeczanie, że cielęta nie były karmione paszą zawierającą niedozwolony element w sytuacji, gdy badaniu, które wykryło ten niedozwolony składnik, poddano próbkę paszy pobranej bezpośrednio z koryt przeznaczonych do karmienia zwierząt.

Niewątpliwie powołane przepisy mają charakter rygorystyczny, jednak odpowiedzialność skarżącego w zakresie stosowania pasz wolnych od białka pochodzenia zwierzęcego ma charakter obiektywny i niezależny od winy.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała okoliczność oddalenia wniosków dowodowych skarżącego, w szczególności dowodu z ekspertyzy zawartości próbek paszy przeprowadzonej przez Laboratorium w S. Niewątpliwie słuszna jest teza skarżącego, iż strona może kwestionować wyniki badań, przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium na zlecenie organu administracji. Jednakże argumenty o prawidłowości przeprowadzonych badań w zakresie ich zgodności ze standardami wynikającymi z przepisów prawa unijnego dotyczących w szczególności metody pobierania próbek i metodyki badań dotyczą jednakowo badań przeprowadzonych przez organy administracji, jak i przeprowadzonych na zlecenie strony.

Skarżący domagając się przestrzegania tych standardów przez organ administracji, dopuścił jednocześnie możliwość ich niedochowania w sytuacji zlecenia ekspertyzy prywatnej. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Niezależnie od tego wnioski dowodowe sformułowane przez skarżącego podlegały ocenie organu administracji w postanowieniu z 6 marca 2013 r., a tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, podlegały one weryfikacji w toku postępowania administracyjnego. Za zasadne zostały w tym zakresie uznane argumenty organów administracji, kwestionujące prawidłowość sposobu poboru próbek i metodykę wykonanego badania, które nie odpowiadają rygorom wyżej wymienionych przepisów prawa unijnego. Metoda poboru próbek oraz metodyka badań powinny wynikać z dokumentów urzędowych towarzyszących sprawozdaniom z badań, nie zaś z zeznań świadków, jak to argumentuje skarżący, gdyż taki sposób dowodzenia okoliczności istotnych w sprawie nie może doprowadzić do obalenia domniemań, wynikających z dokumentów urzędowych (prawdziwości i zgodności z prawdą – art. 76 k.p.a.).

Zaoferowany przez skarżącego "łańcuch" dowodów (ekspertyza oraz dowody z zeznań dwóch świadków), mający skutkować obaleniem faktów wynikających z dokumentów urzędowych, takich jak sprawozdania z badań oraz protokoły poboru próbek paszy, nie mógł doprowadzić do zakwestionowania faktu obecności w komponencie paszy w gospodarstwie skarżącego produktów pochodzenia zwierzęcego. Wskazane dokumenty urzędowe jednoznacznie wskazują, kto, w czyjej obecności, skąd i co pobrał do badań, w przeciwieństwie do ekspertyzy prywatnej skarżącego, która mogłaby wskazywać na te ostatnie elementy wyłącznie za pośrednictwem "wsparcia" dwoma dodatkowym dowodami z zeznań świadków – skarżącego i laboranta, który przeprowadził badania. Organ przyjął za podstawę stwierdzonego w postępowaniu faktu obecności w komponencie paszy w gospodarstwie skarżącego produktów pochodzenia zwierzęcego w oparciu o wymienione dokumenty urzędowe.

Organ administracji nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia wiarygodnego przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, gdyż takie postępowanie stanowiłoby o naruszeniu prawa procesowego. Tym samym świadectwo analizy z 1 lutego 2013 r. oraz dowód z zeznań dwóch świadków na okoliczność metodyki badań nie mogły doprowadzić do zakwestionowania wyników badań próbek paszy przeprowadzonych na zlecenie organu przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w G. Odnosząc się do kwestii proporcjonalności zastosowanych środków, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ujawnione nieprawidłowości w pełni upoważniały organy administracji do nałożenia obowiązków, wynikających z decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic proporcjonalności w nałożeniu na skarżącego, u którego stwierdzono naruszenie przepisów prawa paszowego, obowiązku zniszczenia pozostałej paszy, w której stwierdzono obecność mączki rybnej, mycia i dezynfekcji poideł, karmideł i sprzętu służącego do przechowywania i przewożenia pasz, jak również całego obiektu inwentarskiego oraz okazania dokumentacji potwierdzającej wykonanie powyższych czynności. Czynności te były adekwatne do stwierdzonych niezgodności i gwarantowały skuteczne usunięcie tych uchybień, czyli osiągnięcie celu wyznaczonego w art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE nr 882/2004.

Za częściowo uzasadniony uznany został zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., jednak nietrafna była ocena jego wpływu na wynik postępowania. Istotnie strona została zawiadomiona w dniu 16 stycznia 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 14 dni. W tym samym też dniu została wydana i doręczona stronie decyzja administracyjna organu pierwszej instancji. Stanowiło to uchybienie ww. przepisowi postępowania, bowiem strona została ograniczona w możliwości składania wniosków dowodowych czy wyrażeniu swego stanowiska w sprawie. Jednak uchybienie to należało ocenić w kontekście jego wpływu na wynik sprawy. Strona była obecna przy wszystkich czynnościach urzędowych podejmowanych przez organ – brała udział w procedurze poboru próbek, została poinformowana o wynikach badań.

Tym samym nie można uznać, że została ona pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu i rzeczywiście nie mogła uczestniczyć w czynnościach procesowych. Natomiast fakt zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wpłynąłby na wynik postępowania administracyjnego. Stąd też uchybienie to, jako nie mogące mieć wpływu na wynik postępowania, nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Niezależnie od tego jednak należało uznać, że zaistniały podstawy do zastosowania w opisywanych okolicznościach art. 10 § 2 k.p.a., co oznacza, że organ mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., gdyż waga niniejszej sprawy i jej wpływ dla zdrowia ludzkiego, wymagały niezwłocznego podjęcia czynności administracyjnych.

Za niezasadny został także uznany zarzut nie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, bowiem organ ten stosunkowo skrupulatnie odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów.

Od powyższego wyroku A. T. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez:
2. a) zaakceptowanie naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 999/2001 poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z protokołu nr [...] z dnia 23 stycznia 2013 r., skutkujące wadliwym przyjęciem przez organ, że cielęta były karmione paszą pobraną do badań, w której wykryto elementy ości rybnych;
3. b) przyjęcie, że oddalenie wniosków dowodowych przez organ dokonane z naruszeniem art. 75 § 1, 77 § 1 w związku z art. 136 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy;
4. c) zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisu art. 8 oraz art. 10 §1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu rzeczywistego wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz wprowadzenie go w błąd w odniesieniu do możliwości składania wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami w terminie 14 dni, w sytuacji, w której w tym samym dniu, w którym pouczenie zostało przekazane stronie, została wydana decyzja organu;
5. 2) przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku przeanalizowania wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, w szczególności:
6. a) nie wskazanie podstawy prawnej przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że bez znaczenia jest, czy zanieczyszczenie komponentu paszy białkiem zwierzęcym miało charakter incydentalny;
7. b) nie uzasadnienie przyczyn, dla których sąd przyjął, że jeżeli w dwóch z siedmiu próbek roślinnego komponentu paszy znalazły się ości, oznacza to, że zwierzęta, a w szczególności cielaki, były karmione mączką rybną;
8. c) nie odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z pkt 5.A.2 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz poprzez zaniechanie wyjaśnienia ilości i sposobu pobrania próbek pierwotnych, zbiorczych i końcowych, oraz dokładnego określenia ilości pobranej próbki końcowej;
9. 3) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności:
10. a) art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, w związku z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 999/2001 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:
11. - błędnym przyjęciu, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. l rozporządzenia WE nr 999/2001 obejmuje również incydentalne spożycie zanieczyszczonej paszy;
12. - zaniechaniu rozważenia znaczenia pojęcia,,karmienie" użytego w ww. przepisach oraz tego jakie było ratio legis wprowadzenia ograniczeń objętych w/w rozporządzeniem;
13. - nierozważenie wszystkich okoliczności wynikających z materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności wynikających z protokołu nr [...] z dnia 23 stycznia 2013 r., skutkujące wadliwym przyjęciem, że cielęta były karmione paszą pobraną do badań, w której wykryto elementy ości rybnych;
14. - przyjęcie, że przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie niezależnie od ilości zanieczyszczenia w postaci ości rybnych, która została stwierdzona w komponencie roślinnym paszy oraz niezależnie od tego czy mogła mieć jakikolwiek wpływ na stan bydła;
15. b) przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt, w szczególności naruszenie pkt II A d) załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 w brzmieniu nadanym w/w rozporządzeniem, polegające na jego błędnym niezastosowaniu pomimo tego, że okoliczności sprawy wskazywały na przypadkowe zanieczyszczenie roślin bulwiastych elementem pochodzenia zwierzęcego oraz niezbadaniu ryzyka, o którym mowa w w/w przepisie;
16. c) przepisów rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, a to jest naruszenie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 w/w rozporządzenia, polegające na przyjęciu, iż zastosowane środki były proporcjonalne w stosunku do zakresu stwierdzonych nieprawidłowości;
17. d) przepisów rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż próbki zostały pobrane w sposób prawidłowy.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł m.in., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymując zaskarżone decyzje w mocy, zaniechał merytorycznego odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze. Odnośnie części zarzutów podtrzymał stanowisko organu, uznając je tym samym za słuszne i odpowiadające prawu. Co do reszty ograniczył się do przywołania zarzutów skarżącego oraz odpowiedzi organu lub nie odniósł się do istoty problemu podnoszonego przez skarżącego w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego przez organ oraz do podnoszonych przez skarżącego wątpliwości bądź zastrzeżeń co do ustalonego przez organ stanu faktycznego.

Ponadto Sąd nie tylko nie odniósł się do kolejnego zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia WE nr 999/2001 przyjmując, że powyższa regulacja obejmuje również incydentalne spożycie zanieczyszczonej paszy, ale również nie wziął również pod uwagę przepisów wynikających z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt, w szczególności naruszenie pkt IIA d) załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 w brzmieniu nadanym w/w rozporządzeniem, pomimo tego, że okoliczności sprawy wskazywały na przypadkowe zanieczyszczenie roślin bulwiastych elementem pochodzenia zwierzęcego oraz niezbadaniu ryzyka, o którym mowa w w/w przepisie.

Skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało mu doręczone dnia 16 stycznia 2013 r. W zawiadomieniu tym został pouczony, iż ma 14 dni na zaznajomienie się z aktami oraz składanie wniosków dowodowych. Organ pouczając o tym skarżącego, w tym samym dniu, tj. 16 stycznia 2013 r. wydał decyzję pierwszej instancji. Naruszenie to mogło mieć wpływ na treść decyzji, co w konsekwencji winno skutkować jej uchyleniem. Argumentacja, iż organ mógł stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. odstąpić od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, nie znajduje § odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż w sprawie nie zaistniało niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grożąca niepowetowana szkoda materialna.

Zatem nie zaszła żadna z przesłanek, której zaistnienie mogłoby usprawiedliwić odstąpienie organu od omawianej zasady. W ten sposób skarżący został pozbawiony faktycznej możliwości złożenia wniosków dowodowych.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z argumentacją sądu pierwszej instancji, jakoby powołany przez niego dowód w postaci kontrekspertyzy i zeznań osoby, która tę kontrekspertyzę wykonała, nie mógł doprowadzić do podważenia prawidłowości przeprowadzenia badań przez WZHW w G. Okoliczność, że sprawozdanie z badań zostało sporządzone przez akredytowane laboratorium nie oznacza, że wyniki te nie mogą być przez stronę podważane. Takie stanowisko jest sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego, bowiem art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Pomimo, że przepisy prawa pozwalają na przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, skarżący został tego prawa pozbawiony.

W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia punktu 5.A.2. załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. Warunkiem koniecznym do uznania, iż dana kontrola została przeprowadzona w prawidłowy sposób było m. in. spełnienie odpowiednich wymagań formalnych w zakresie sporządzania próbek końcowych. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, że wymagania te zostały spełnione w wystarczającym stopniu. Z punktu 5.4.A. wynika, że próbka końcowa winna wynosić nie mniej niż 500 g. Z protokołów pobrania próbek znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że próbka końcowa wynosiła "ok. 500 g", co oznacza, że mogła być ona zarówno mniejsza od tej wartości (tj. niezgodna z nimi), jak i większa (a więc zgodna). Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala na ustalenie tego, a tym samym na kontrolę poprawności działania organu. Z uwagi na nienależyte zabezpieczenie próbek (woreczki foliowe, zamiast naczyń plastikowych) mogło dojść do złośliwe lub przypadkowego wprowadzenia ości do materiału badawczego.

Wbrew stwierdzeniu sądu pierwszej instancji, pomimo faktu że próbki zostały pobrane z karmideł, to cielęta (które były jedną z dwóch grup zwierząt objętych zakazem) nie spożywały mieszanki paszowej zawierającej wysłodki buraczane, tj. komponentu, w którym znalezione zostały fragmenty ości. Wynika to z tego, że na tym etapie rozwoju cielęta z przyczyn fizjologicznych nie spożywają takiego pokarmu. W pierwszej kolejności są one karmione siarą, na następnie mlekiem. W protokole kontroli nr [...] z dnia 23 stycznia 2013 r. – a więc sporządzonym już po wydaniu decyzji przez organ i po ustaleniu przez organ komponentu, zanieczyszczonego przez fragmenty ości (co nastąpiło dopiero po wydaniu decyzji), paszą z wysłodkami skarmiane było bydło opasowe i maciory, skarżący nie karmił tą paszą cieląt.

Zatem bezpodstawne i krzywdzące dla skarżącego było objęcie zakazem zwierząt, które nie spożywały paszy zanieczyszczonej mączką rybną. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy elementy pochodzące od ryb były komponentem paszy podawanej bydłu, czy znalazły się tam w sposób przypadkowy. Z informacji uzyskanych przez skarżącego od Inspektora Weterynarii już po wydaniu zaskarżonej decyzji, wynika, że ości rybne zostały stwierdzone w jednym z komponentów paszy podawanej przez skarżącego zwierzętom, a mianowicie w wysłodkach buraczanych (stanowiących produkt uboczny powstający podczas produkcji cukru spożywczego z buraków cukrowych), Komponent paszy, w którym znaleziono ości, stanowi komponent pochodzenia roślinnego, nabywany przez skarżącego u podmiotu, który nie ma nic wspólnego z produkcją rybną, ani nie zajmuje się wytwarzaniem mączki rybnej. Wskazuje to, że ości rybne nie były ani zamierzonym, ani planowanym komponentem paszy, zwierzęta nie były karmione paszą zawierającą elementy pochodzenia zwierzęcego, a jedynie na skutek jej zanieczyszczenia (na nieznanym skarżącemu etapie, być może przy transporcie) doszło do przypadkowego pojawienia się śladowych ilości ości w tym komponencie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podtrzymując stanowisko organu przyjął, że skarżący ponosi odpowiedzialność niezależnie od tego czy ilość ości ustalona przez organ w roślinnym komponencie paszy mogła mieć wpływ na bydło. Organ nie ustalił jednak, ile ości rzeczywiście było w paszy, co było konieczne w świetle obowiązku zweryfikowania tego, czy ości były komponentem paszy, czy przypadkowych zanieczyszczeniem. Organ zatem wbrew obowiązkom wynikającym z k.p.a. i przepisów rozporządzenia WE nr 999/2001, nie zbadał ani ryzyka wiążącego się ze znalezieniem ości w paszy, ani też nie weryfikował tego, czy incydentalne spożycie takich ilości ości może mieć jakiekolwiek przełożenie na zdrowie zwierząt. W państwie prawa przepisy nie mogą być stosowane w taki sposób, że już samo znalezienie kilku ości, które przypadkowo miały kontakt z paszą roślinną dyskwalifikuje zarówno samą paszę, jak i możliwość wprowadzania bydła do obrotu.

Przepisy rozporządzeń UE (w szczególności art. 7 rozporządzenia nr 999/2001) regulujących kwestie dotyczące dopuszczalnych składników pasz dla zwierząt, oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego mówią o "karmieniu zwierząt" paszami zgodnymi z przepisami, a nie o incydentalnym połknięciu przez zwierzę ości czy odłamka kości. Ratio legis powołanych regulacji obejmuje sytuacje, w których zwierzęta są na co dzień karmione paszą, której elementem składowym było białko pochodzenia zwierzęcego (czyli standardowo, przez dłuższy czas ją spożywają), a nie przypadkowe zanieczyszczenie paszy śladowymi ilościami ości jak w tym wypadku. Poza tym samo podjęcie "karmienie" (podobnie jak jego synonim "żywienie") zakłada pewną powtarzalność i podawanie zwierzętom zakazanego składnika w określonej ilości, która może mieć wpływ na ich organizm. Gdyby ustawodawca miał sankcjonować samo przypadkowe spożycie przez zwierzę śladowej ilości składnika pochodzenia zwierzęcego, wówczas w przepisie byłaby mowa o "zjedzeniu", czy "spożyciu" przez zwierzęta hodowlane białka pochodzenia zwierzęcego, a nie o "karmieniu" ich takimi składnikami.

Stosowanie wszystkich przepisów, w szczególności tak restrykcyjnych, wymaga przeprowadzania całościowego postępowania dowodowego i wszechstronnej analizy zarówno przepisów, jak i stanu faktycznego, a nie ślepego stosowania niezwykle surowych sankcji bez rozważenia okoliczności sprawy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zabronić wprowadzania do obrotu zwierząt, które miały jakikolwiek kontakt z jakąkolwiek ilością składników pochodzenia zwierzęcego (np. zjedzonych przypadkowo na polu), a nie regularne ich karmienie taką paszą, z całą pewnością dałby temu wyraz w treści regulacji nie używając w nich pojęcia "karmienie".

Co więcej, ustawodawca europejski w 2005 r. zwrócił uwagę na to, że przepisy sankcjonujące karmienie zwierząt paszami zawierającymi białko pochodzenia zwierzęcego w ich pierwotnym brzmieniu są zbyt restrykcyjne i prowadzą do nierównego i krzywdzącego traktowania niektórych rolników. Wyrazem takiego zapatrywania było uchwalenie w roku 2005 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt. Z tego aktu prawnego wyraźnie wynika, że zakazem objęte jest regularne podawanie zwierzętom paszy zawierającej składniki pochodzenia zwierzęcego, a nie incydentalne spożycie przez nich nawet niewielkiej ilości takiego składnika.

Tym samym ustawodawca europejski dopuścił możliwość spożycia przez zwierzęta niewielkiej ilości składników pochodzenia zwierzęcego, którymi przypadkowo pasza roślinna została zanieczyszczona. Powyższe znalazło również odzwierciedlenie w zmienionej wersji załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 "Karmienie zwierząt"

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nie istniał obowiązek badania ilości ości znajdujących się w paszy. Takie stanowisko jest rażąco sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami. Nakazują one bowiem jednocześnie Państwom Członkowskim dokonanie oceny ryzyka z tym związanego, co zdecydowanie oznacza konieczność dokładnego ustalenia ilości elementów pochodzenia zwierzęcego w komponentach roślinnych oraz zbadanie tego, czy elementy te stanowią przypadkowe zanieczyszczenie paszy, czy jej zamierzony element składowy.

Pomimo, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł przekroczenia granic proporcjonalności w nałożeniu na skarżącego obowiązków zniszczenia paszy, dezynfekcji i mycia poideł i karmideł, sprzętu oraz obiektu inwentarskiego, jak również zakazu wprowadzenia bydła do obrotu – nałożenie tych obowiązków było nad wymiar represyjne, szczególnie iż skarżący nie miał świadomości, że jego pasza uległa zanieczyszczeniu, a tym bardziej w przypadku, gdy nie działał on w sposób zawiniony. Każda sankcja administracyjna o charakterze represyjnym winna być nakładana rozważnie, nie tylko po drobiazgowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, ale przede wszystkim w sposób proporcjonalny do stwierdzonego naruszenia. Na powyższe zwrócił uwagę również ustawodawca europejski wskazując w art. 55 ust. 1 rozporządzenia 882/2004, iż sankcje stosowane przez organy winny być: proporcjonalne. Orzeczony decyzją organu administracji nakaz dokonania poszczególnych czynności wyrządzi skarżącemu dotkliwą i daleko idącą szkodę majątkową.

Stanie się tak pomimo tego, że skarżący karmił hodowane przez siebie bydło wyłącznie dozwolonymi paszami, a z przyczyn niezależnych od niego doszło do nieznacznego zanieczyszczenia jednego z elementów paszy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej w skrócie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mającego polegać na nieuchyleniu wydanych w sprawie decyzji pomimo nieprawidłowo ustalonego zdaniem skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego sprawy, a także zarzucie naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa krajowego i prawa europejskiego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez akceptację przez sąd pierwszej instancji zaistniałych zdaniem skarżącego kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego naruszeń art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. okazał się niezasadny. Organy administracji publicznej działały bowiem w niniejszej sprawie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa – tak polskiego jak i europejskiego. Sąd pierwszej instancji owo działanie słusznie zaaprobował uznając, że organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, w zakresie faktów istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów strony podniesionych w skardze.

Na akceptację nie zasługuje zarzut zbagatelizowania przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracyjne art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji pierwszej instancji przed upływem zakreślonego skarżącemu kasacyjnie terminu do wypowiedzenia się w sprawie. Działanie organów w sprawie było adekwatne do rodzaju dóbr chronionych zastosowanymi w sprawie przepisami prawa materialnego – zdrowia i życia ludzi. Ze względu na konieczność ochrony tych dóbr prawnych organy miały podstawę do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Ponadto skarżący brał udział w postępowaniu na każdym jego etapie, dowody były gromadzone w trakcie czynności kontrolnych w jego obecności, został zapoznany z wynikami badań pobranych próbek paszy oraz treścią protokołów kontroli z 14 oraz 16 stycznia 2013 r. Miał możliwość przedstawiania swojego stanowiska w sprawie, choćby przez zgłoszenie go do protokołów kontroli. Natomiast możliwość podniesienia w sprawie twierdzeń, które uważał za stosowne oraz złożenia w sprawie wniosków dowodowych miał na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, z której to możliwości zresztą skorzystał. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie ograniczyło uprawnień strony w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w zakresie naruszenia w toku pobrania próbek przepisów proceduralnych określonych w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 54, str. 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że kontrole zostały prawidłowo przeprowadzone. Z każdej z tych kontroli sporządzono protokół przedstawiający przebieg czynności, z którym zaznajomiono skarżącego. Podstawą ustaleń faktycznych były właściwe dla tego typu materii wyniki badań specjalistycznych przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w Gdańsku. Próbki do badań zostały pobrane zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 152/2009. Zapis, że pobrana próbka końcowa wynosiła "ok. 500g" nie pozwala na przyjęcie, że nie odpowiada ona wymogom Załącznika I do omawianego rozporządzenia.

Laboratorium w żadnym z badań prowadzonych metodami akredytowanymi nie podniosło, że dostarczone próbki pobrano bądź dostarczono nieprawidłowo, a zwłaszcza że waga pobranej substancji nie odpowiadała wymogom wynikającym z tego aktu prawnego. Akceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych sprawy wynika z tego, że próbki pobrali wyspecjalizowani pracownicy organu w obecności skarżącego, działający na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) 152/2009, zaś wyspecjalizowane laboratorium posługujące się metodami akredytowanymi nie zakwestionowało prawidłowości pobranego i dostarczonego materiału badawczego. W oparciu o te okoliczności uprawniony był wniosek, że pobrane i dostarczone do badań próbki odpowiadały wymogom rozporządzenia (WE) 152/2009. Skarżący nie przedłożył zaś żadnego dowodu wskazującego, że którakolwiek z pobranych próbek nie odpowiadała wymogom załącznika I do rozporządzenia (WE) 152/2009.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzuconej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akceptacji nieuwzględnienia przedłożonej przez skarżącego, sporządzonej na jego zlecenie ekspertyzy zawartości paszy oraz uzupełniających zeznań świadków należy się zgodzić ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, iż zawnioskowane przez stronę dowody mające skutkować obaleniem faktów wynikających z dokumentów urzędowych (sprawozdania z badań nr 451/F/193, 196/2013 z 16 stycznia 2013 r. oraz protokołu poboru próbek paszy nr 1-7/2013 z 15 stycznia 2013 r.) nie mogły doprowadzić do zakwestionowania faktu obecności w komponencie paszy w gospodarstwie skarżącego produktów pochodzenia zwierzęcego. Wymienione dokumenty urzędowe jednoznacznie wskazują: kto, w czyjej obecności, skąd i co pobrał do badań, w przeciwieństwie do ekspertyzy prywatnej skarżącego, która wymagałaby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków – skarżącego i laboranta, który przeprowadził badania.

Organ przyjął za podstawę stwierdzonego faktu obecności w komponencie paszy produktów pochodzenia zwierzęcego w oparciu o wymienione dokumenty urzędowe, przy czym brak było podstaw aby odmówić temu ustaleniu wiarygodności i uznać je za niemiarodajne dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Z kolei twierdzenia, iż ości rybne mogły trafić do foliowych opakowań z pobranymi próbkami paszy w sposób przypadkowy lub zostać tam złośliwie wprowadzone, stanowią niczym nie potwierdzone spekulacje.

Dodatkowo należy mieć na względzie, iż przepisy Załącznika I do rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 152/2009 regulują nie prawa i obowiązki stron stosunku materialnoprawnego, a jedynie techniczne kwestie związane z dowodzeniem i to w wąskim zakresie – pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz. Sformułowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę ich zastosowania w niniejszej sprawie należy uznać za prawidłową.

Odnosząc się do zarzutu akceptacji braku ustaleń na okoliczność, czy ilość ości rybnych w roślinnym komponencie paszy mogła mieć jakikolwiek wpływ na bydło należy podkreślić, iż znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa zarówno europejskiego jak i krajowego nie przewidują obowiązku ustalania za pomocą badań weterynaryjnych, jaki wpływ na stan zdrowia zwierząt miało spożycie paszy zanieczyszczonej niedozwolonymi składnikami. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowanych w sprawie przez organy środków zaradczych od oceny stanu zdrowia zwierząt. Organy zwolnione są z obowiązku wykazywania zależności pomiędzy potencjalnym zagrożeniem zdrowia i życia ludzkiego a obecnością w karmie zwierząt hodowlanych niedozwolonych składników, gdyż środki prawne przewidziane w tych przepisach znajdują odzwierciedlenie w aktualnej wiedzy naukowej, co zostało wyraźnie podkreślone w preambułach aktów prawa europejskiego znajdujących zastosowanie w sprawie.

Regulacje te mają na celu eliminację zagrożenia zwierząt hodowlanych, zwłaszcza bydła (a w konsekwencji konsumentów spożywających mięso tych zwierząt) pasażowalnymi gąbczastymi encefalopatiami (TSE), w tym gąbczastej encefalopatii bydła (BSE), które są schorzeniami układu nerwowego zwierząt, w pewnych okolicznościach mogą przenosić się z jednego gatunku na inny, jeżeli zwierzęta są karmione paszami pochodzenia zwierzęcego, zaś priony wywołujące powyższe schorzenia u zwierząt mogą u ludzi wywołać chorobę Creutzfelda-Jakoba (por. preambuła rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 999/2001).

Ocenę podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz.U. z 2006 roku nr 17, poz. 127 ze zm.) produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Zastosowanie w sprawie znalazł również przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U. UE L z 2001 roku nr 147, str. 1), w myśl którego zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego (art. 7 ust. 1).

Pod pojęciem "przetworzone białko zwierzęce" rozumie się na podstawie pkt 1 lit. b (iii) Załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 w związku z pkt 5 Załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. (Dz. U. UE L z 2011 r. Nr 54 str.

1) białko zwierzęce otrzymane całkowicie z materiału kategorii 3, poddane obróbce zgodnie z załącznikiem X rozdział II sekcja 1 (w tym mączkę z krwi i mączkę rybną) w celu uczynienia go zdatnym do bezpośredniego zastosowania jako materiał paszowy lub do jakichkolwiek innych zastosowań w paszach, w tym w karmie dla zwierząt domowych, bądź do wykorzystania w nawozach organicznych lub polepszaczach gleby.

Z przytoczonych wyżej przepisów prawa europejskiego wynika zatem zakaz karmienia m.in. przeżuwaczy (w tym bydła) białkami pochodzenia zwierzęcego, w tym mączką rybną. Obecność omawianego składnika w paszy podawanej tym zwierzętom oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa. W konsekwencji zwierzęta karmione taką paszą nie spełniają wymogu z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i w myśl tego przepisu nie mogą być wprowadzane na rynek.

Podnosząc zarzut naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie zakwestionował możliwość ich zastosowania w odniesieniu do (jak podał) "incydentalnego" spożycia zanieczyszczonej paszy przez zwierzęta, wskazał na konieczność interpretacji pojęcia "karmienie", zakwestionował fakt karmienia cieląt paszą pobraną do badań oraz przyjęcie, że wspomniane przepisy mają zastosowanie niezależnie od ilości zanieczyszczenia paszy ośćmi rybnymi oraz czy ilość ta mogła mieć jakikolwiek wpływ na stan bydła.

Odnosząc się do tych zarzutów należy zwrócić uwagę, iż bez znaczenia pozostaje, czy obecność niedozwolonego białka w paszy miała charakter ciągły czy incydentalny, albowiem omawiane przepisy nie uzależniają stosowania przewidzianych w nich środków zaradczych od częstotliwości podawania zwierzętom paszy zawierającej niedozwolone składniki. Zakazane jest stosowanie nawet najmniejszych ilości tych składników w paszach. Istotne jest to, czy pasze je zawierające były podawane zwierzętom hodowlanym. Odpowiedzialność w zakresie stosowania pasz wolnych od białka zwierzęcego ma charakter obiektywny i niezależny od winy. Nawet przypadkowe czy jednorazowe wystąpienie opisywanej niezgodności nie uwalnia danego podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej z tego tytułu. Skoro więc w przepisach art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 999/2001 ustanowiony został zakaz karmienia zwierząt hodowlanych paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego, a obecność tych składników została potwierdzona wynikami badan laboratoryjnych, to tym samym nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniała niezgodność polegająca na tym, że w przedmiotowym przypadku zwierzęta hodowlane były karmione paszą nie odpowiadająca wymaganiom określonym w przepisach prawa.

Ta natomiast okoliczność już sama w sobie upoważniała organ do zastosowania środków zaradczych mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości. Nie zachodziła również potrzeba badania, czy zanieczyszczenie paszy niedozwolonym składnikiem miało charakter jednorazowy, przypadkowy, czy tez było nieznaczne. Okoliczności te w żaden sposób nie determinują bowiem konieczności zastosowania przez upoważnione służby weterynaryjne odpowiednich środków zaradczych.

Słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarżący nie przedstawił żadnego opartego na normie prawnej argumentu wskazującego, w jakiej ilości próbek konieczne jest stwierdzenie zanieczyszczenia paszy aby zastosowanie przewidzianych prawem środków zaradczych było uzasadnione, jaki ma być stopień zanieczyszczenia paszy i potencjalna częstotliwość spożycia jej przez zwierzęta.

Z uwagi na to, że niedozwolone składniki znaleziono w paszy znajdującej się w korytach dla zwierząt oraz że przepisy prawa nie określają częstotliwości, z jaką zwierzęta miałyby spożywać zabronione substancje, za bezprzedmiotowa dla wyniku sprawy należy uznać podniesioną w skardze kasacyjnej konieczność zdefiniowania pojęcia "karmienie" zwierząt.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1292/2005 z dnia 5 sierpnia 2005 r. zmieniającego załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001 PE i Rady w zakresie żywienia zwierząt, w szczególności pkt II A d) załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 w brzmieniu nadanym w/w rozporządzeniem, poprzez błędne niezastosowanie przewidzianego w nim odstępstwa pomimo, że okoliczności sprawy wskazywały na przypadkowe zanieczyszczenie roślin bulwiastych elementem pochodzenia zwierzęcego oraz niezbadaniu ryzyka, o którym mowa w tym przepisie. Powołany przepis stanowi, iż zakazy przewidziane w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) 999/2001 nie mają zastosowania m.in. do karmienia zwierząt hodowlanych roślinami bulwiastymi i korzeniowymi oraz paszami zawierającymi takie produkty po wykryciu obecności drzazg kostnych może być dozwolone przez Państwo Członkowskie w przypadku, gdy ocena ryzyka dała korzystny wynik. Przy ocenie ryzyka uwzględnia się przynajmniej liczbę i możliwe źródło zakażenia oraz ostateczne miejsce przeznaczenia danej przesyłki.

Odpowiadając na ten zarzut należy zwrócić uwagę, iż po pierwsze, możliwość zastosowania tego odstępstwa ma charakter fakultatywny i jest adresowana do prawodawcy krajowego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a nie do organu rozstrzygającego konkretną sprawę administracyjną. Tymczasem w polskim prawie krajowym nie ma regulacji przewidującej złagodzenie zakazu wynikającego z art. 7 rozporządzenia (WE) 999/2001. Po drugie natomiast, czym innym są drzazgi kostne, których dotyczy to odstępstwo, a czym innym mączka rybna, co do której odstępstwa od omawianego zakazu zostały przewidziane w pkt II B. Jednakże odstępstwa te dotyczą zwierząt innych niż przeżuwacze, a więc nie obejmują bydła.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 54 ust. 2 w związku z art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 165, str.

1) poprzez zastosowanie środków nieproporcjonalnych w stosunku do zakresu stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 określa działania, które może podjąć właściwy organ w sytuacji, gdy wykryje niezgodności, a które to działania winny uwzględniać rodzaj niezgodności oraz zapewnić, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności, przepis ten przewiduje m.in.: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania lub zniszczenia paszy lub żywności oraz h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

W przedmiotowej sprawie organy zastosowały powyższe środki zaradcze, bowiem tego wymagały stwierdzone niezgodności. Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika wprost zakaz karmienia zwierząt hodowlanych paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji właściwe organy upoważnione są do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości. Na aprobatę zasługuje stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż czynności nakazane wydanymi w sprawie decyzjami były adekwatne do stwierdzonych niezgodności i gwarantowały skuteczne usunięcie tych uchybień, czyli osiągnięcie celu wyznaczonego w art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE nr 882/2004. Oznacza to, że nie doszło do przekroczenia granic proporcjonalności w nałożeniu na skarżącego obowiązku zastosowania środków zaradczych po wykryciu opisanych wyżej nieprawidłowości w zakresie składu paszy dla zwierząt.

Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym w swojej argumentacji, według jakiej miary i w oparciu o jaką podstawę prawną należałoby oceniać proporcjonalność zastosowania środków wymienionych w tym przepisie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania, okazały się niezasadne.

Wobec powyższego skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.