Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3329/18, oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2018 r., nr KOA/2676/Ar/18 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. R. S. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 1,5 m od granicy z dz. ew. nr [...] i [...] na dz. ew. nr [...], obr. [...], we wsi M., gm. P. położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]). Decyzją z dnia 7 września 2016 r., nr 114/2016, Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia 20 marca 2017 r., nr KOA/3715/Ar/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., nr 148/2018, Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 1,5 m od granicy z dz. ew. nr [...] i [...] na dz. ew. nr [...], obr. [...], we wsi M., gm. P. położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]).
Od powyższej decyzji R. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Decyzją z dnia 22 października 2018 r. nr KOA/2676/Ar/18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a jej wydanie poprzedzono wnikliwą analizą stanu faktycznego. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim prawidłową, wymaganą prawem analizę. Obszar ten został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.
Analiza przeprowadzona przez organ I instancji jest w ocenie Kolegium prawidłowa i na jej podstawie zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne w niewielkim fragmencie zabudowane budynkami wchodzącymi w skład siedlisk. Zabudowa usytuowana jest w sąsiedztwie drogi publicznej, natomiast w oddaleniu od niej nie znajdują się żadne budynki lecz niezabudowane grunty rolne. Planowane przez inwestora budynki nie wpisują się w zastaną w obszarze analizowanym funkcję rolną i jednocześnie godzą w zastany układ i parametry zabudowy.
Kolegium podzieliło stanowisko, że wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Okoliczność, że w obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne lub organy wydają pozwolenia na ich budowę nie oznacza, że w przyszłości nie zostaną obok nich posadowione budynki gospodarcze lub inwentarskie, które łącznie utworzą siedlisko. Analizowany teren jest bowiem terenem rolniczym z istniejącą w przeważającej mierze zabudową zagrodową.
Zdaniem organu, planowana inwestycja nie umożliwia stworzenia zabudowy zagrodowej na dz. ew. nr [...], posadowionej bezpośrednio obok siedliska. Planowanych 6 budynków typowo jednorodzinnych bez towarzyszących im innych budynków gospodarczych lub inwentarskich nie kontynuuje funkcji zastanej w analizowanym obszarze.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została zaskarżona przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:
- - prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez wybiórcze zebranie dowodów w sprawie oraz arbitralną ocenę dowodów w zakresie niespełnienia przez inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), w szczególności poprzez uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem nie stanowi kontynuacji zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym,
- - prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie ustalania granic obszaru analizowanego.
Skarżący podniósł, że możliwe jest zwiększenie obszaru analizowanego oraz dostosowanie jego granic do zakresu wnioskowanej inwestycji. Podkreślił, że w obszarze poza granicami wyznaczonymi w zaskarżonej decyzji znajdują się nieruchomości objęte zabudową jednorodzinną, zaś w niedalekiej odległości od działki nr [...], będącej terenem planowanej inwestycji, są wydawane pozytywne decyzje dotyczące budowy domów jednorodzinnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd stwierdził, że na potrzeby analizy architektoniczno – urbanistycznej wytyczono granicę obszaru analizowanego, przyjmując za front działki jej część przyległą do drogi publicznej o szerokości ok. 14 m, choć faktycznie według ogrodzenia działki sąsiedniej ew. nr [...] – front wnioskowanej do zabudowy działki ew. nr [...] wynosi ok. 13 m. W rezultacie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 70 m od granic wnioskowanego terenu działki ew. nr [...].
Według Sądu, z analizy obszaru wynika, że dla działki ew. nr [...], położonej przy drodze gminnej (dz. ew. nr [...]), brak jest tzw. dobrego sąsiedztwa dla planowanej realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przy ww. drodze gminnej w analizowanym obszarze nie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zespołu budynków. Natomiast w pasie terenu o szerokości około 60 m istnieje zabudowa zagrodowa. Skoro zaś zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy), przy czym decydujące jest w tym zakresie społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie ustalania granic obszaru analizowanego oraz ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem nie stanowi kontynuacji zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazana błędna wykładnia doprowadziła w konsekwencji do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 12 maja 2022 r., skarżący kasacyjnie przedłożył "uzupełnienie stanowiska do skargi, w związku z nowymi okolicznościami zaistniałymi od dnia wniesienia skargi do chwili jej rozpatrywania". W piśmie poinformowano, że od czasu wniesienia skargi wydawane są pozwolenia na budowę oraz wznoszone domy jednorodzinne, w tym na działce nr [...]2, położonej w odległości ok 40 m od działki skarżącego, na działkach [...]5 i [...]6 znajdującej się 27 m od działki skarżącego oraz na działce nr [...]7. Do pisma dołączono wydruki z wyszukiwarki publicznej Rejestru wniosków, decyzji i zgłoszeń z danymi dotyczącymi działek nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4. Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie w niniejszej sprawie danych zawartych w załączonych do pisma wydrukach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zarówno granice obszaru analizowanego, jak i wnioski wynikające z analizy architektoniczno – urbanistycznej zostały określone prawidłowo. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 70 m od działki skarżącego zostało wytyczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, według którego: "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Jeżeli front działki, który stosowanie do § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, stanowi część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, wynosi 14 m, to jego trzykrotność wynosi 42 m. Zważywszy, że granice obszaru analizowanego muszą wynosić niemniej niż 50 m od przedmiotowej działki, to wyznaczenie ich w odległości 70 m odpowiada wymogom przywołanych przepisów.
Skoro zaś na tak wyznaczonym obszarze znajdują się grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa, to planowana lokalizacja na przedmiotowej działce zabudowy jednorodzinnej nie jest możliwa z powodu braku kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zabudowa zagrodowa jest położona na gruntach rolnych lub leśnych, obejmuje budynki i urządzenia służące produkcji rolnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych.
Z przedstawionych względów zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do treści wspomnianego pisma z dnia 12 maja 2022 r., w którym skarżący kasacyjnie przedłożył "uzupełnienie stanowiska do skargi, w związku z nowymi okolicznościami zaistniałymi od dnia wniesienia skargi do chwili jej rozpatrywania" należy wyjaśnić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.p.s.a., sprowadza się do oceny działań organów administracji publicznej w istniejących okolicznościach faktycznych i obowiązujących uwarunkowaniach prawnych w czasie ich podejmowania. W tym przypadku działania te polegały na rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji administracyjnej. Zatem Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, dokonywał oceny jej legalności, uwzględniając istniejące w tym czasie okoliczności faktyczne i obowiązujące w tym czasie prawo.
Z kolei rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego była weryfikacja prawidłowości oceny tejże decyzji, dokonanej przez Sąd I instancji, przy uwzględnieniu istniejących okoliczności i obowiązujących uwarunkowań.
Stąd też, jak zostało to sformułowane w przywołanym piśmie, "okoliczności zaistniałe od dnia wniesienia skargi do chwili jej rozpatrywania", pozostawały poza zakresem kontroli Sądu I instancji i tym samym nie mogły mieć wpływu na ocenę wydanego przezeń wyroku.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.