Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2816/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 284/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargi A. J. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (Wspólnota [...]) na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (MWINB) z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat [...] (PINB) nałożył na Wspólnotę [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, uPb). Podstawą dla nałożenia tego obowiązku była ekspertyza techniczna dotycząca robót budowlanych wykonanych w budynku przy [...] w [...] dot. robót budowlanych wykonanych w budynku oficyny tylnej i bocznej stanowiących elementy zabudowy posesji przy [...] w Krakowie, opracowana przez dra S. K., zaopiniowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (MWKZ). W powyższej decyzji szczegółowo opisano nakazane roboty, które powinny być wykonane w terminie do 30 października 2017 r.

W wyroku przytoczono dalej, że PINB prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Budynek przy [...] w [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] jako "[...]", położony jest na terenie układu urbanistycznego miasta [...] w granicach Plant, wpisanym do rejestru zabytków oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO. Usytuowany jest na obszarze uznanym za pomnik historii "[...]". Posesja przy [...] w [...] o numerze porządkowym [...] zabudowana jest budynkiem frontowym usytuowanym na dz. nr [...] oraz budynkiem oficyny tylnej i bocznej usytuowanymi na dz. nr [...] oraz w części oficyny bocznej na dz. nr [...]. PINB podjął czynności wyjaśniające w związku z pismem A.J. informującej o prowadzeniu robót budowlanych w oficynie bocznej i tylnej budynku przez inwestora nie legitymującego się decyzją o pozwoleniu na budowę.

Na podstawie informacji znanych organowi powiatowemu z urzędu ustalono, że przedmiotowy budynek był przedmiotem postępowań prowadzonych w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego oraz czynności kontrolnych dotyczących realizacji robót budowlanych. Dotyczyły one robót budowlanych wykonywanych w oficynie bocznej i tylnej od 1996 r. Na podstawie przeprowadzonych w 2009 r. i 2010 r. kontroli ustalono, że realizowane na przestrzeni lat 1998-2008 roboty polegały na przebudowie oficyny bocznej i nadbudowie o jedną kondygnację oficyny tylnej, oraz zrealizowany został szyb windowy w oficynie bocznej. Roboty te realizowane były na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1996 r. udzielającej inwestorowi, będącemu jednocześnie współwłaścicielem obiektu – J. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę, o l kondygnację, oficyny tylnej i bocznej na dz. nr [...]. Powyższa decyzja została przeniesiona na rzecz nowych inwestorów, tj. J. M., H. S. i E. S. oraz I. S. i Z. S. decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku przeprowadzanych kontroli stwierdzono wykonanie nadbudowy oficyny tylnej oraz konstrukcji szybu windowego na podstawie projektu i ww. decyzji. W zakresie realizacji szybu windowego ustalono, że w związku z rozpoznaniem podczas badań archeologicznych przebiegu kanałów blokowych, w trybie nadzoru autorskiego zmieniono jego usytuowanie posadowienia; wyburzając wnękę ściany elewacji oficyny bocznej szyb został przesunięty do wnętrza ww. oficyny oraz przesunięty o ok. 40 cm w kierunku ściany tylnej budynku frontowego. Zmiana ta została zakwalifikowana przez projektanta jako nieistotna, w rozumieniu art. 36a uPb. Analizie przez PINB poddany został projekt techniczny zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1996 r. Analiza ww. projektu wykazała, że ściany szybu windowego stanowią konstrukcję wewnętrzną oficyny, dla której zaprojektowana została realizacja ściany osłonowej wzdłuż projektowanych krużganków i podcieni.

Zgodnie z ww. projektem budowlanym zarówno przed wprowadzeniem powyższych zmian posadowienia jak i po – w/w szyb dźwigowy umiejscowiony był na części dz. nr [...] (po zmianie [...]) oraz dz. nr [...]. Dokonane po jego realizacji pomiary geodezyjne, potwierdzają usytuowanie szybu zarówno na dz. nr [...] (uprzednio [...]) jak [...]. Wykonany szyb windowy w odniesieniu do stanu docelowego, który w tym wypadku jest tożsamy ze zinwentaryzowanym stanem oficyny bocznej (rysunki archiwalne), znajduje się "w jej dawnym zakresie wyznaczonym wysięgiem galerii komunikacyjnych na kolejnych kondygnacjach wraz z dawnymi zespołami sanitarnymi". Powyższa sytuacja przestrzenna w nawiązaniu do definicji kubatury brutto była podstawą przyjęcia trybu legalizacji wykonanych robót budowlanych w oparciu o art. 50-51 uPb.

W wyroku naprowadzono dalej na dokonane w dniu 10 grudnia 2015 r. przez PINB oględziny, w toku których ustalono, że przedmiotowe oficyny to obiekty czterokondygnacyjne, podpiwniczone bez dachów o stropach na jednym poziomie. Przytoczono ustalenia odnośnie stanu budynku w dniu tych oględzin, roboty budowlane wówczas nie były wykonywane, zaś pomieszczenia w [...] nie były użytkowane. Ustalono, że od czasu kontroli w 2010 r. wykonano jedynie roboty instalacyjne i roboty budowlane związane z zagospodarowaniem terenu oraz zejściem do piwnic z terenu podwórca.

Dodatkowo ustalono, że na terenie przedmiotowej posesji przy [...] w [...] realizowane były roboty budowane polegające na podbiciu fundamentów oficyny bocznej wschodniej usytuowanej na podwórzu kamienicy, dla których inwestor - Wspólnota [...] - uzyskał pozwolenie na budowę Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., oraz pozwolenie konserwatorskie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Przywołując uzyskane informacje organ powiatowy stwierdził, że doszło do utworzenia w zakresie podwórca dodatkowego podpiwniczenia połączonego funkcjonalnie z piwnicami pod oficyną tylną, a powyższa zmiana będzie stanowiła podstawę do prowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie istotnych odstąpień od decyzji na podbicie fundamentów.

PINB wezwał osoby wskazane w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. oraz obecnych współwłaścicieli nieruchomości dz. nr [...] do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania podmiotów faktycznie realizujących roboty budowlane w oficynie tylnej i bocznej. Na podstawie udzielonych pisemnych wyjaśnień oraz wypowiedzi J. M., I. S., Z. S., M. K. oraz kierownika budowy L. T. złożonych w trakcie przesłuchania w Komisariacie I Policji, ustalono, że inwestorem robót związanych z realizacją konstrukcji szybu dźwigowego oraz przebudowy oficyny tylnej i bocznej jest Wspólnota [...], kontynuująca roboty budowlane opisane w projekcie i decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla innego inwestora. Organ powiatowy ustalił, że od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r., w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie została wydana kolejna decyzja na rzecz nowego inwestora, o której mowa w art. 40 uPb, ani też żadna inna decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielająca pozwolenia na budowę dla Wspólnoty [...].

W wyroku przytoczono dalej wywody PINB, który – w następstwie uwag odnośnie zakazu sukcesji na płaszczyźnie publicznej – stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane obejmujące przebudowę oficyny bocznej i tylnej, prowadzone są przez inwestora nie legitymującego się decyzją o przeniesieniu na swoją rzecz źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w związku z tymi ustaleniami uznał, że mają zastosowanie przepisy art. 50-51 uPb. PINB wstrzymał postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej określającej zgodność wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych z przepisami oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

Jak wynika z dalszego uzasadnienia wyroku, w dniu 11 lipca 2016 r., do PINB wpłynęła opisana na wstępie ekspertyza techniczna opracowana na zlecenie inwestora – Wspólnoty [...], wskazane w tej ekspertyzie prace zostały następnie wskazane w decyzji organu powiatowego, jakie w ocenie organu powiatowego należy wykonać, aby już wykonane w zakresie przebudowy oficyny tylnej i bocznej roboty budowlane mogły zostać uznane za zgodne z przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji nakazowej wnieśli A.J. oraz Wspólnota [...].

Z wyroku II SA/Kr 284/17 wynika, że MWINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił w/w decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd wojewódzki obszernie przywołał zasadnicze motywy decyzji organu II instancji, który wskazywał, że wg znajdujących się w aktach sprawy dzienników budowy inwestycję realizowano nieprzerwanie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1996 r., a zmiana inwestora nastąpiła w 2000 r.

MWINB wskazał także, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało uchylone w trybie zażaleniowym postanowieniem organu II instancji z dnia [...] grudnia 2016 r., natomiast swą decyzję nakazową organ powiatowy podjął w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, zatem w czasie, w którym był zobligowany wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 uPb.

W ocenie MWINB zarówno kwalifikacja prawna przedmiotu postępowania dokonana przez PINB, jak również zakres robót podlegających wstrzymaniu były nieprawidłowe. Roboty rozpoczęto i realizowano na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże z wielorakimi, istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Z przywołanych w wyroku dalszych wywodów organu II instancji wynika, że lokal kawiarni w parterze przebudowywanej oficyny jest użytkowany od 1995 r. Ustalenia w protokole z czynności kontrolnych z dnia 1 września 2011 r. wskazują, że jest wykonany niezgodnie z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie przepisów o ochronie pożarowej, a w toku działań inwestycyjnych ok. 2008 r. dokonano wyburzeń ścian nośnych parteru. Z akt sprawy wynika, że właściciele lokalu kawiarni nie byli w dacie wydania źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę współwłaścicielami obiektu, a przebudowa ścian klatki schodowej galerii i budowa szybu dokonywała się na przełomie lat 2008-2009, zatem jest wątpliwe, iż lokal działa w takim kształcie od 1995 r. Tym samym wyjaśnienia projektanta i ustalenia organu I instancji w tym zakresie – zdaniem organu wojewódzkiego – budziły poważne wątpliwości.

Organ l instancji nie ustalić miał, czy decyzja o pozwoleniu wygasła (nie wskazuje na to ciągłość zapisów w dziennikach budowy) czy też została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przepisami prawa. Jeśli decyzja ta nadal obowiązuje, to kreuje po stronie E. S., I. i Z. S., uprawnienie w postaci możliwości realizacji inwestycji w oparciu o zatwierdzony nią projekt. PINB nie zbadał też, od jakiego momentu (etapu budowy) zrealizowana inwestycja stanowi samowolę budowlaną. W ocenie MWINB nie ziściła się zatem w sposób jednoznaczny przesłanka z art. 50 uPb. Całokształt robót wskazuje jednak na dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na które było wymagane uzyskanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej stosownym pozwoleniem konserwatorskim, a zatem nastąpiły naruszenia prawa w zakresie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 uPb.

MWINB zauważył również, że zezwolenie MWKZ w [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. uprawniało inwestora do remontu i adaptacji oficyny bocznej i tylnej budynku zabytkowego na funkcję usługowo-mieszkalną. Z projektu budowlanego, ani z ustaleń PINB nie wynika, jakie funkcje w rzeczywistości będzie pełnić budynek.

Nie ustalono również, czy realizowana zabudowa narusza przepisy techniczno-budowlane względem mieszkania A.J. Zaskarżona decyzja nie odnosi się do wszystkich nieprawidłowości inwestycji, wymagających rozpoznania i nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. PINB wydając orzeczenie oparł się o przedłożoną ekspertyzę, w której ujęto wykonane i zamierzone roboty budowlane na terenie nieruchomości, nie dokonując własnej oceny jej przydatności dla celów prowadzonego postępowania.

MWINB ponadto zwrócił uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżona decyzja nakazuje wykonanie robót budowlanych konstrukcyjnych (galerii z balustradami), które wymagają konkretyzacji poprzez sporządzenie projektu budowlanego, a takiego w decyzji jako załącznika nie wskazano. Nie ustalono, jakie roboty winny być jeszcze wykonane i na jakiej podstawie, aby inwestycja rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, mogła być zakończona w sposób przewidziany przepisami prawa i przyjęta do użytkowania oraz jaki inwestor może legalnie zakończyć inwestycję. W ocenie MWINB brak odniesienia się do bytu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej dla inwestorów, którzy władają nadal częścią obiektu, było nieuprawnione.

W wyroku przytoczono dalej stanowisko organu odwoławczego, który argumentował, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, jeśli inwestor realizuje inwestycję, określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę na tyle zgodnie z tym pozwoleniem, że nie można mówić o całkowicie innej inwestycji budowlanej, to nie ma zastosowania art. 48 uPb. Kwestia adresatów decyzji w niniejszym postępowaniu naprawczym, dotyczącym robót, objętych co do zasady zatwierdzonym projektem budowlanym w decyzji z dnia [...] listopada 1996 r., jest kluczowa dla możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wątpliwości organu II instancji budziła decyzja z dnia [...] lipca 1999 r., o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia z dnia [...] listopada 1996 r. na rzecz J. M., H. S. i E. S., I. S. i Z. S. W związku z powyższym MWINB podzielił częściowo stanowisko wyrażone w odwołaniu odnośnie następstwa prawnego w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności, że część osób wymienionych w decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nadal jest współwłaścicielami nieruchomości, na której realizowane są roboty budowlane, rozpoczęte w oparciu o źródłową decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego postępowania organ I instancji winien rozważyć specyficzne okoliczności niniejszej sprawy i właściwie określić adresata rozstrzygnięć naprawczych organu ważąc, iż inwestycja realizowana jest od początku na obu działkach, które są własnością dwóch wspólnot mieszkaniowych.

Skargę na decyzję MWINB do WSA w Krakowie złożyła A.J., zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
2. a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na braku rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym w szczególności kwestii związanych z prowadzeniem robót budowlanych przez Wspólnotę [...] w zakresie budowy szybu windowego i przebudowy tzw. przewiązki, poprzez nieuwzględnienie w toku dokonanej analizy, że ww. Wspólnota uznając siebie za inwestora prowadziła roboty budowlane i wykonała obiekt budowlany, bez wymaganej przepisami prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto bez posiadania stosownego tytułu prawnego do gruntu, na którym wzniesiono szyb dźwigowy i dokonano przebudowy przewiązki, przy równoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że wykonane na nieruchomości roboty budowlane wykonane zostały z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzjami z dnia [...] listopada 1996 r. i z dnia [...] lipca 1999 r.;
3. b) art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskutek ujęcia w niej sprzecznych wskazań dotyczących dalszego prowadzenia sprawy przez organ l instancji;
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. a) art. 40 uPb poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie dopuszczalności występowania konstrukcji automatycznego następstwa prawnego (sukcesji) praw i obowiązków w zakresie wynikającym z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a jej członkiem.

Skarga na przedmiotową decyzję została także złożona przez Wspólnotę [...], w której zarzucono brak podstaw do dalszego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, skoro od chwili ich rozpoczęcia prowadzone były na podstawie i w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego MWINB pozbawił strony możliwości powołania nowych wniosków i twierdzeń, skoro decyzję wydał przed upływem terminu wyznaczonego przez siebie do załatwienia sprawy.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił obie skargi.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że brak precyzyjnych ustaleń faktycznych przez organ powiatowy w zakresach przedmiotowym i podmiotowym, czynił niemożliwym określenie właściwego sposobu legalizacji robót budowlanych. Jeśli bowiem jakieś prace zostały wykonane w okresie ważnego pozwolenia na budowę przez uprawnionego inwestora w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia, to istotnie legalizacja powinna odbywać się w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. W ocenie tegoż sądu organ II instancji w żadnym razie nie przesądził, że całokształt robót był realizowany z odstępstwami, nie mógł tego zresztą uczynić z uwagi na wskazywany wyżej brak szczegółowych ustaleń faktycznych sprawy, podobnie jak nie może tego ocenić w żaden sposób sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję. Na tym etapie bowiem, w obliczu braku wspomnianych ustaleń, nie sposób wypowiedzieć jakichkolwiek wiążących ocen tak w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego.

Zdaniem sądu pierwszej instancji organ odwoławczy miał rację, wskazując na konieczność rozważenia specyficznych okoliczności niniejszej sprawy, co wiąże się z koniecznością ustalenia także kolejności wyodrębniania lokali mieszkalnych i tego, kto i w jakich latach tworzył wspólnotę mieszkaniową.

Sąd a quo wskazał również, że w przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego.

Co do skargi Wspólnoty [...], to sąd wojewódzki stwierdził, że jest ona również bezzasadna. Z uwagi na jej ogólnikowość należało tylko generalnie stwierdzić, że nie sposób w obecnym stanie sprawy, czyli przy dotychczasowych ustaleniach organów, stwierdzić jednoznacznie, czy i jakie prace wykonywane były w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę i bez istotnych odstępstw, oraz przez uprawnionego inwestora, ergo, że brak podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa), tj. art. 40 uPb poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powstała z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa nie weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora wynikające z pozwolenia na budowę, będącego w chwili uzyskania tegoż pozwolenia jedynym właścicielem nieruchomości.

Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że roboty budowlane wykonywane są pod względem podmiotowym zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżąca kasacyjnie Wspólnota powołując się na obszerne fragmenty opracowania komentarzowego do przepisów uPb w aspekcie odstępstwa od reguł ujętych art. 40 cyt. ustawy, wywodzi w ich kontekście to, że przepisy zdają się nie wykluczać sukcesji praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę. Eksponuje "rzeczowy" charakter decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto okoliczności, wedle których w przypadku źródłowego pozwolenia na budowę zachodzi szczególny rodzaj następstwa prawnego. Przywołano w tym zakresie szereg przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali podkreślając, że inwestycja początkowo realizowana była przez J. M., ale w związku z cyt. ustawą prawa i obowiązki inwestora przeszły na Wspólnotę [...].

W ocenie Wspólnoty [...] powinna być ona uznana za następcę prawnego pierwotnego adresata pozwolenia na budowę – J. M. oraz uznana za uprawnioną do kontynuowania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1996 r., w tym również uzyskania pozwolenia na użytkowanie zamierzenia budowlanego objętego tą decyzją administracyjną. Na przeszkodzie w przyjęciu tej okoliczności nie ma stać fakt wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Istota sprawy poddanej kontroli wyrokiem II SA/Kr 284/17 sprowadzała się do oceny legalności decyzji MWINB wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Cyt. przepis w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji stanowił, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". WSA w Krakowie uznał w ślad za stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Sąd pierwszej instancji podzielił co do reguły stanowisko MWINB, wedle którego organ powiatowy nie ustalił jakie dokładnie roboty zrealizowano po wydaniu w 1996 r. pozwolenia na budowę, a jakie po przeniesieniu tego pozwolenia w 1999 r. Organ I instancji wskazał jedynie, że prace polegające na przebudowie oficyny bocznej i nadbudowie o jedną kondygnację oficyny tylnej budynku oraz realizację szybu windowego w oficynie bocznej realizowano w latach 1998-2008, z odstępstwami ocenionymi przez projektanta jako nieistotne oraz wymienił stan zaawansowania robót budowlanych na dzień oględzin przeprowadzonych w 2015 r. Jednocześnie organ ten przyjął, że wobec braku przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z 1996 r. na inwestora robót, którego wskazał w postaci Wspólnoty [...], prace wykonywane są bez pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu wojewódzkiego przy tak brzmiących ustaleniach faktycznych nie sposób poprawnie określić właściwego trybu legalizacji w niniejszej sprawie, w tym zakresie przyznano rację organowi odwoławczemu, że trzeba uzupełnić ustalenia tak od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. W ocenie sądu wyrokującego w sprawie II SA/Kr 284/17 wymaga to precyzyjnych i żmudnych ustaleń, ale to jedynie pozwoli na wybór właściwego trybu legalizacji.

Tych wszystkich powyższych uwag sądu a quo skarżąca kasacyjnie Wspólnota [...] nie zakwestionowała, choć mają one – zdaniem Sądu Naczelnego – istotne znaczenie dla oceny sformułowanej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisu prawa materialnego.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 40 uPb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powstała z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa nie weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora wynikające z pozwolenia na budowę, będącego w chwili uzyskania tegoż pozwolenia jedynym właścicielem nieruchomości. Przede wszystkim zarzut błędnej wykładni oznaczonego przepisu prawa materialnego można postawić, gdy sąd wyrokujący w pierwszej instancji dokonał takiej właśnie wykładni tego przepisu, a strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ten sposób wykładni. Rzecz w tym, że WSA w Krakowie wyrokujący w sprawie II SA/Kr 284/17 nie prezentował takiej wykładni, którą mu przypisuje strona skarżąca kasacyjnie, a którą Wspólnota [...] zwalcza we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zwrócić wypadnie ponadto uwagę, że art. 40 uPb jest złożony z kilku ustępów, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowił on następująco:

"1. Organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.

1. 2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.
2. 3. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji.
3. 4. Prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio".

W skardze kasacyjnej zaś nie wskazano, którego z powyższych przepisów ujętych w art. 40 uPb dotyczy sformułowana podstawa kasacyjna. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia tego wymogu.

Sąd wojewódzki rozpoznając skargę A.J., w której podniesiono zarzut naruszenia art. 40 uPb mającego polegać na jego niezastosowaniu oraz przyjęciu dopuszczalności występowania konstrukcji automatycznego następstwa prawnego sukcesji praw i obowiązków w zakresie wynikającym z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a jej członkiem, uznał go za nietrafny, przede wszystkim w aspekcie charakteru zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie naprowadzano w zaskarżonym wyroku, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W takim przypadku organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Związany jest natomiast prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Sąd wojewódzki trafnie stwierdził zatem, że wobec faktu, że organ I instancji ma poczynić, na skutek przekazania mu decyzją kasatoryjną sprawy do ponownego rozpatrzenia, ustalenia faktyczne w szerokim zakresie – nie sposób a priori dać wiążących wytycznych co do sposobu zastosowania przepisów prawa. Można jedynie korygować błędne wypowiedzi co do interpretacji prawa, jeśli rzecz dotyczy ewidentnie błędnej wykładni przepisów jako takich.

W takim kontekście sąd a quo ocenił wypowiedź organu II instancji co do interpretacji art. 40 uPb. Sąd wojewódzki przytoczył stwierdzenie organu odwoławczego, który zaznaczył, że podziela częściowo stanowisko wyrażone w odwołaniu (w ocenie tegoż sądu należało domniemywać, że w odwołaniu Wspólnoty). Obszernie następnie przywołano to stanowisko odwołującej się Wspólnoty [...] na s. 25 zaskarżonego wyroku, które w istocie zostało powielone na s. 2 i 3 skargi kasacyjnej, a odnosi się ono do przypadków sukcesji uniwersalnej w prawie administracyjnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził w tym kontekście, że nie sposób było odnieść się do tego stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy tak jednoznacznie, skoro bowiem organ odwoławczy podzielił powyższe zapatrywanie "częściowo", natomiast nie wskazał dokładnie, co to oznacza i w jakim zakresie z tym poglądem się zgadza, w ocenie tego sądu trudno było go poddać krytycznej analizie.

Stwierdzono jednak w konkluzji powyższych wywodów sądu wojewódzkiego, że w jego ocenie, "jeśli miałaby miejsce sytuacja, że wymienione osoby (i tylko one) (tj. osoby na które przeniesiono źródłowe pozwolenie na budowę – uwaga Sądu) były współwłaścicielami nieruchomości w częściach ułamkowych, następnie uzyskały decyzję o przeniesieniu uprawnień z decyzji o pozwoleniu na budowę odnośnie nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, a następnie dokonały wyodrębnienia lokali mieszkalnych, z którym to momentem powstałaby z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa złożona z tychże osób – to wówczas można by rozważać przyjęcie konstrukcji utożsamienia uprawnień z decyzji o przeniesieniu – tak poszczególnych członków Wspólnoty, jak i samej Wspólnoty. Innymi słowy, gdyby w takiej sytuacji roboty budowlane prowadziła Wspólnota złożona z członków, którzy wszyscy uzyskali uprzednio pozwolenie na budowę, nie sposób byłoby uznać, że roboty wykonywane są przez innego inwestora".

W wyroku II SA/Kr 284/17 stwierdzono dalej, że "W takiej zatem sytuacji wspólnota, realizując inwestycję, która uzyskała pozwolenie na budowę, którego adresatami byli wszyscy członkowie tworzący wspólnotę – działałaby w zakresie nie wykraczającym poza uprawnienia swoich członków".

C. Te wszystkie uwagi prowadzą do wniosku, że zarzut kasacyjny sformułowany przez Wspólnotę [...] nie jest skuteczny, z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach (pkt 1 sentencji wyroku).

D. Wniosek pełnomocnika A.J. sformułowany w trakcie rozprawy przed Sądem - o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego - nie znajduje uzasadnienia w treści art. 204 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;

2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. A.J. była w przedmiotowej sprawie stroną skarżącą, z tym że Wspólnota [...] skarżyła kasacyjnie wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, z tego względu na koszty mógłby liczyć tylko organ, nie zaś strona skarżąca. Te okoliczności legły u podstaw oddalenia wniosku, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.