Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 229/17 oddalił skargę K. P., A. P., U. Ś., A. K. i M. K. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w N. z 26 kwietnia 2002 r., nr... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. K.- O. w N. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. W. z 2002 r. Nr... poz.... z późn. zm.).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej działki niestanowiące ich własności, o nr... i... w miejscowości G., oznaczone w miejscowym planie symbolem M (zabudowa wielorodzinna). Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej usg). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skarżący, jako źródło swojego naruszonego zaskarżonym miejscowym planem interesu prawnego, wskazali sposób zagospodarowania działek sąsiadujących z ich działkami, przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę wielorodzinną (oznaczonych symbolem M). Ich zdaniem postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla działek nr... i... naruszają ich interes prawny poprzez takie ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, które potencjalnie pozwala na dalece idącą, bo ograniczoną tylko ilością kondygnacji, swobodę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, będącymi własnością skarżących.
W odpowiedzi na skargę Gmina N. wniosła o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 7 czerwca 2017 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił, wskazując że nie podziela stanowiska skarżących, że ich interesy prawne, każdorazowo wywodzone z prawa własności nieruchomości należących do poszczególnych skarżących, zostały naruszone.
Ponadto, Sąd wskazał, że zasadą jest, iż - stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jednakże Sąd I instancji podkreślił, że brak interesu prawnego może uzasadniać oddalenie skargi, kiedy dotyczy to sytuacji, gdy kwestia ta wymaga wnikliwego badania, a zatem merytorycznych ustaleń, a w konsekwencji merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, brak interesu prawnego skarżących, a w konsekwencji brak naruszonego interesu prawnego, to nie brak oczywisty, bowiem wymagał on badania, a zatem – w konsekwencji - merytorycznego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie nie można było bowiem a limine stwierdzić, że skarga została wniesiona przez osoby nie mające legitymacji skargowej. Sąd I instancji zbadał przed wydaniem orzeczenia aktualne granice działek o numerach... i... (działek objętych skargą) a także granice działek należących do skarżących, które to działki nie były wyodrębnione geodezyjnie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (k. 122-125). Dopiero na tej podstawie stała się możliwa ocena aktualnego interesu prawnego każdego ze skarżących. Przeprowadzona ocena sąsiedztwa pozwoliła Sądowi stwierdzić, że ustalenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem M, w zakresie obejmującym działki nr... i... nie dokonują zmian w przeznaczeniu prawnym nieruchomości należących do skarżących. Ogólnikowe postanowienia zaskarżonej uchwały, dotyczące zabudowy wielorodzinnej, komplikacja polegająca na użyciu w tekście planu niedookreślonego zwrotu "małe domy mieszkalne" oznaczała, zdaniem Sądu, konieczność bardziej wnikliwego zbadania, czy interes prawny poszczególnych skarżących nie został naruszony. Z tego powodu Sąd skargę oddalił, nie zaś odrzucił.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, jako że uchybienie to modo mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 101 ust. 1 usg poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że legitymację do złożenia skargi na podstawie tego przepisu mają tylko właściciele nieruchomości, których skarga dotyczy oraz że uprawnienie do wniesienia skargi nie przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiednich;
- b) art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd;
- c) art. 133 i 134 Ppsa, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 Ustalenia szczegółowe pkt 12 oraz odpowiedniej części graficznej (rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały) w zakresie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi... i... w m. G., gmina N., oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem M (zabudowa wielorodzinna), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).
Naruszenie interesu prawnego musi wiązać się z naruszeniem konkretnej normy prawnej, z której wynikają dla skarżących określone prawa lub obowiązki, a tymczasem takiej normy skarżący nie wskazali. Skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, z którą związane jest wystąpienie ze skargą w trybie art. 101 usg, a swój interes prawny wywodzą z sąsiedztwa z tymi nieruchomościami. Skarżący nie wykazali aby przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działek nr... i... ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości. Sytuacja planistyczna powyższych działek pozostaje irrelewantna dla wykonywania przez nich praw i obowiązków. Z treści art. 144 Kc mówiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w świetle art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 usg - interesu prawnego nie mają podmioty, którym nie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości.
Z uwagi na to, że skarga została wniesiona przez osoby nie posiadające interesu prawnego w skarżeniu ustaleń planistycznych dotyczących działek nr... i... podlegała ona odrzuceniu.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania, jeżeli warunek ten nie został spełniony (zobacz: postanowienie NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 963/16). Dyspozycja art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa jest w tym zakresie jednoznaczna i nie różnicuje sytuacji podmiotów, które wniosły skargę i nie mają interesu prawnego, nakazując taką skargę odrzucić. Kwestia jednoznaczności czy też nie braku interesu prawnego jest irrelewantna dla zastosowania tego przepisu.
W konsekwencji braku interesu prawnego skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Na marginesie tylko należy zaznaczyć, że strona skorzystała z prawa do sądu, a jej sprawa została w granicach określonych przepisami ustawowymi wyjaśniona.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, uchylił wyrok Sądu I instancji i skargę odrzucił.
Wobec odrzucenia skargi NSA, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego. Natomiast na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpił od zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji został uchylony z przyczyn, których skarżąca nie podnosiła