Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1206/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę M. M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2007 r.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Starosta Piaseczyński decyzją z [...] listopada 2004 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę (dokończenie budowy) na działce nr [...] w Mysiadle.
Wojewoda Mazowiecki na skutek wniosku M. M. i D. M. (skarżących) decyzją z [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od tej decyzji, wniesione przez J. S. (inwestora), decyzją z [...] czerwca 2007 r. uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że oddziaływanie obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę, obejmuje wyłącznie działkę nr [...], zaś skarżący są właścicielami działki nr [...], czyli działki spoza obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Ponadto, jak stwierdzono, realizacja tej inwestycji nie spowoduje ograniczeń w sposobie wykorzystania z nieruchomości skarżących. W związku z tym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżący nie są stroną postępowania w sprawie decyzji z [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a tym samym nie są stroną postępowania nadzorczego, dotyczącego tej decyzji.
Skarga skarżących na tę decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 grudnia 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1603/07, oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną skarżących od tego wyroku, wyrokiem z 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 617/08, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Sąd drugiej instancji uznał za zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, w szczególności art.141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uzasadnienie sporządzone przez Sąd pierwszej instancji w zakresie uznania podmiotu za stronę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego narusza ten przepis w związku z art. 28, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. NSA stwierdził, że przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji był akt uchylający decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie oraz że konsekwencją jej rozpoznania jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stwierdził, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania w trybie zwykłym, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki nieważności tego rozstrzygnięcia.
Zdaniem tego Sądu interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że ich interesu prawnego mogą dotyczyć skutki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, że interes ten może być wywodzony z prawa własności oraz że organ administracyjny był zobligowany do wyjaśnienia tej kwestii. Powinien wezwać skarżących do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego.
W związku z tym Sąd drugiej instancji podzielił zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, że organ administracji zaniechał ustalenia kręgu stron w nowym, nieważnościowym postępowaniu, przyjmując, że stroną tego postępowania są uczestnicy postępowania zwykłego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok.
Uzasadniając go wskazał na art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wynikające z tego przepisu związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnił też w jakich okolicznościach można odstąpić od tej wykładni prawa (zmiana stanu faktycznego lub prawnego) i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności te nie zaszły. Następnie przytoczył w skrócie wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że Sąd ten wskazał, iż organ administracji zaniechał ustalenia kręgu stron w nowym nieważnościowym postępowaniu, przyjmując, że stroną tego postępowania są uczestnicy postępowania zwykłego, gdy tymczasem właściciele nieruchomości sąsiedniej mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – interes wywodzony z prawa własności.
W związku z tym wskazał, że organ administracji winien wezwać skarżących do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, z których wywodzą oni swoje uprawnienia do bycia stroną postępowania oraz że zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii naruszyło art. 7 i art. 77 k.p.a., co mogło mieć wpływ na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła uczestniczka postępowania K. S.-S.. Jako podstawę skargi kasacyjnej przytoczyła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uzasadniając skargę kasacyjną, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdzono, że sąd administracyjny wydając wyrok, nawet w sytuacji związania treścią wyroku wyższej instancji jest zobowiązany przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dalej podniesiono, że istotną rolę w uzasadnieniu wyroku pełni wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie oraz że stanowisko sądu w tym zakresie podlega kontroli stron oraz sądu drugiej instancji.
Następnie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji ograniczył uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia do przywołania tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 617/08. Podkreślono przy tym, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, zwłaszcza gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazano, że podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do jej zasygnalizowania i stwierdzenia, że "w niniejszej sprawie nie zmienił się stan faktyczny sprawy ani też stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego".
Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji uznano za "ułomne". W ocenie autora skargi kasacyjnej faktycznie brak jest uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którym mogłaby polemizować strona wnosząca skargę kasacyjną.
Dalej stwierdzono, powołując się na pisma procesowe wnoszącej skargę kasacyjną, że istotnym faktem było to, iż w aktach sprawy, znajdowały się "argumenty natury merytorycznej" przemawiające za tym, że zasadnym było odmówienie M. i D. M. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Stwierdzono w związku z tym, że wydając zaskarżony wyrok Sąd winien był uwzględnić również i tę argumentację, a nie tylko stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podniesiono, że wojewódzki sąd administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany wskazać organowi administracji dalszy tok postępowania, zaś w rozpoznawanej sprawie Sąd nakazał organowi administracji jedynie "wezwać skarżących do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego z których wywodzą oni swoje uprawnienia do bycia stroną postępowania". W związku z tym wskazano, że z akt sprawy wynika, iż strona wnosząca skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. wskazała in extenso przepisy prawa materialnego, o których mowa.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, w związku z tym istotnym jest, aby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w aspekcie wymogów stawianych uzasadnieniu w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym miejscu przedstawiono argumentację mającą dowodzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Konkludując te wywody stwierdzono, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Stwierdzono przy tym, że dzieje się tak wówczas gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.
Ponadto wskazano, że lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem omawianego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak przytoczoną i uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po wniesieniu skargi kasacyjnej inwestor złożył do akt pismo z 26 lutego 2010 r., w którym informował o tym, że zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i twierdził, że tenże "przyjął do użytkowania dom jednorodzinny", który został wybudowany na działce nr [...]. W piśmie tym nie sformułowano jednakże żadnych wniosków, a jedynie stwierdzono, że zawiadomienie to "dowodzi (...) niezasadności prowadzenia postępowania z uwagi na zakończenie budowy i prawomocne oddanie domu do użytkowania".
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawę, która ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy.
Przystępując zatem do oceny zaskarżonego wyroku w tych granicach wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono, iż art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., w sprawie II FPS 8/09, opublikowana w ONSAiWSA nr 3 z 2010 r., poz. 39). Odnosząc to do warunków rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w tej sprawie istotną okolicznością jest to, że już raz orzekał w niej na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z tym, zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi być brana pod uwagę wykładnia prawa, której ten Sąd dokonał. To mając na uwadze stwierdzić należy, że tylko wówczas art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, gdyby orzekający już w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny kwestię oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawił otwartą. Tak zaś w rozpoznawanej sprawie nie jest.
Przede wszystkim tak nie jest, gdyż istotne okoliczności faktyczne, będące podstawą decyzji uchylonych przez Sąd pierwszej instancji nie były przedmiotem sporu. Istota sprawy sprowadza się bowiem do zagadnienia prawnego, a nie faktycznego (czego zresztą wyrazem jest treść zaskarżonej decyzji, w której po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji umorzono postępowanie tego organu). Chodzi o to czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, reguła określająca to kto jest stroną tego postępowania wynika tylko i wyłącznie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), czy też w tym postępowaniu należy tę kwestię rozstrzygać także w oparciu o art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w tej sprawie wyroku z 24 kwietnia 2009 r., jak jasno wynika z jego uzasadnienia, opowiedział się za tą drugą możliwością. Tym samym dokonał wykładni prawa, którą Sąd pierwszej instancji, zgodnie z powołanym już art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był związany.
Faktem jest, że przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa pociąga za sobą konieczność poczynienia pewnych ustaleń, których dotychczas nie poczyniono. Organy administracji twierdząc, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stronami są tylko te podmioty, które były stronami w postępowaniu zwykłym, ograniczyły się do ustaleń dotyczących tego, kto był stroną w tym zwykłym postępowaniu. Z kolei przyjęcie wykładni prawa przedstawionej w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wymusza poczynienie szerszych ustaleń, bowiem w oparciu o art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednakże, że ta kwestia faktyczna jest przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Są to bowiem ustalenia, które dopiero na skutek wyroku Sądu pierwszej instancji, uwzględniającego wykładnię prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego, będą dokonywane.
Mając to wszystko na uwadze oraz nadto dostrzegając, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, w sposób w okolicznościach sprawy wystarczający, wskazał na wykładnię prawa przyjętą w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na jej nadal wiążący charakter oraz jej konsekwencje dla rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że nie naruszono art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym skarga kasacyjna opierająca się jedynie na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do pisma inwestora z 26 lutego 2010 r. należy wskazać, że okoliczność, iż zakończono budowę nie stoi na przeszkodzie, aby toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na tę budowę.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.