Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 23 marca 2020 r. znak..., (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj.:
- – § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283) w zw. z art. 11a ust. 4, art. 11d ust. 1 pkt 9 i art. 11e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż droga dla rowerów o nawierzchni twardej dłuższa od 1 km, realizowana jako samodzielne przedsięwzięcie w ramach rozbudowy drogi publicznej, jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako aktu niezbędnego do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy droga dla rowerów realizowana jako samodzielne przedsięwzięcie w ramach rozbudowy drogi publicznej nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to niezależnie od długości drogi dla rowerów i posiadanej przez nią nawierzchni,
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), przez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 23 marca 2020 r., przejawiające się w błędnym założeniu, iż organ drugiej instancji nie ustalił, czy przedsięwzięcie objęte decyzją Wojewody Z. nr... z dnia 6 grudnia 2018 r., znak:..., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr... polegająca na realizacji inwestycji drogowej pn. Budowa i przebudowa dróg dla rowerów w ciągu al. W. od ul. S. od ul. K. w S.. Etap III – plac S. – Węzeł L. jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie uchybił regułom procesowym, zaś w oparciu o dokładnie ustalony stan faktyczny zasadnie przyjął, iż dla przedsięwzięcia objętego decyzją ZRID Wojewody nie było konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powyższe naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w S. przez Sąd pierwszej instancji i uchyleniem decyzji ZRID Ministra, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zamiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w S. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a., bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził obrazę wymienionych przepisów w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej w zakresie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji pod kątem obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Niewątpliwie z przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisami art. 11i ust. 1 oraz art. 11a ust. 4 i art. 11d pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363; dalej: specustawa drogowa) wynika, że organ odwoławczy miał obowiązek dokonania weryfikacji, czy inwestycja objęta decyzją Wojewody Z. z 6 grudnia 2018 r. stanowi przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 283).
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, samo stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek inwestora "zawiera elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej" nie może świadczyć o tym, że organ odwoławczy rozważył w sposób właściwy konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skoro przedmiotem zezwolenia jest inwestycja drogowa pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr... polegająca na realizacji inwestycji drogowej pn. budowa i przebudowa dróg dla rowerów w ciągu al. W. od ul. S. do ul. K. w S.. Etap III – plac S. – Węzeł L." to trudno uznać, aby zachodził oczywisty przypadek braku wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Rzeczą zatem organu było dokonanie oceny w tym zakresie, zwłaszcza iż w przedstawionym przez inwestora projekcie zagospodarowania terenu umieszczono tylko lakoniczną informację, że: "W świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko budowa ścieżek rowerowych nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko".
Tymczasem w decyzji organu odwoławczego nie przedstawiono analizy faktycznej i prawnej co do charakteru przedmiotowej inwestycji w kontekście przepisu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.
71) stanowiącego, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Brak odniesienia się do powyższej regulacji sprawił, że Sąd Wojewódzki nie mógł przyjąć, iż organ odwoławczy dokonał sprawdzenia udzielonego zezwolenia w świetle wymogów ustanowionych w art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
Dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki uchybienia proceduralne stanowiły bez wątpienia podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wobec tego, że w kontrolowanej decyzji nie przedstawiono ustaleń faktycznych w podanym zakresie, Sąd Wojewódzki nie mógł w sposób wiążący wypowiedzieć się w zakresie zastosowania w sprawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., co z kolei warunkowało zaliczenie przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zawarł trafne uwagi dotyczące wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., opierając się na ukształtowanym w orzecznictwie stanowisku, które Skład Orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Mianowicie wskazał na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1470/16, zgodnie z którym interpretując § 3 ust. 1 pkt 60 wym. rozporządzenia należy odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 2) oraz ustawie Prawo o ruchu drogowym (art. 2 pkt 1), a ponadto definicji drogi dla rowerów i drogi twardej (art. 2 pkt 2 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym) – z konkluzją, że droga rowerowa może być częścią drogi przeznaczoną dla ruchu rowerów, a może być też odrębną, samodzielną, niestanowiącą części innej drogi – drogą przeznaczoną do ruchu rowerów.
Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że droga rowerowa może spełniać warunki drogi twardej w rozumieniu art. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, przy czym jeżeli droga rowerowa byłaby dłuższa niż 1 km, a dodatkowo posiadała jezdnię utwardzoną (bitumiczną, oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych) to stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.
W kontekście powyższego wywodu nietrafne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że przepis § 3 ust. 1 pkt 60 wym. rozporządzenia ma wyłącznie zastosowanie do dróg o funkcji głównej "prowadzenia ruchu pojazdów", a nie do dróg przeznaczonych do "prowadzenia ruchu rowerów".
Z powołanych wyżej definicji zawartych w obu ustawach wynika, że drogi przeznaczone są do prowadzenia ruchu drogowego (ustawa o drogach publicznych), m.in. ruchu pojazdów (Prawo o ruchu drogowym), a uczestnikiem ruchu drogowego są m.in. kierujący pojazdem (art. 2 pkt 17 i 20 Prawa o ruchu drogowym), przy czym pojazdem jest również rower (art. 2 pkt 31 i pkt 47 Prawa o ruchu drogowym).
Tak więc jezdni będącej drogą twardą w rozumieniu art. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie można ograniczać do ruchu pojazdów innego rodzaju niż rower.
W konsekwencji wbrew stanowisku organu, powiązanie definicji drogi z przeznaczeniem do ruchu pojazdów nie wyłącza drogi dla rowerów z zakresu pojęciowego drogi o nawierzchni twardej, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 wym. rozporządzenia.
Zgodzić się natomiast należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki posiłkując się wywodem prawnym przedstawionym w wymienionym wyżej wyroku NSA, nie uwzględnił jednocześnie, że rozpoznawana sprawa dotyczyła konkretnie inwestycji w postaci samodzielnej drogi służącej do ruchu rowerów (szlak rowerowy).
W rezultacie Sąd Wojewódzki nie poczynił własnych rozważań co do zastosowania omawianego przepisu do innych przypadków realizacji dróg rowerowych, przykładowo stanowiących element przebudowy lub rozbudowy drogi publicznej (por. wyroki NSA z 24 maja 2017 r., II OSK 1881/16; 13 marca 2018 r., II OSK 3337/17). Tym samym przedwczesna była kategoryczna ocena Sądu co do błędnej kwalifikacji inwestycji przyjętej w dokumentacji projektowej.
Ponadto trzeba zaznaczyć, że w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy w przedmiocie ustalenia charakteru przedmiotowej inwestycji nie został wyczerpująco wyjaśniony, to Sąd Wojewódzki nie powinien formułować wiążących wniosków dotyczących zastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 30 wym. rozporządzenia.
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, obowiązkiem organu drugiej instancji będzie dokonanie ustaleń niezbędnych do kwalifikacji przedsięwzięcia i przedstawienie w tym zakresie oceny prawnej, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Dodać trzeba, że argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogła konwalidować braków decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki. Dlatego przedwczesne okazały się zarzuty kasacyjne w części odnoszącej się do oceny prawnej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. W efekcie nie podlegały weryfikacji szczegółowe rozważania autora skargi kasacyjnej w ramach zaprezentowanej przez organ koncepcji, wyróżniającej wśród dróg dla rowerów inwestycje w postaci ścieżek rowerowych oraz "peryferyjnych przedsięwzięć drogowych". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wypowie się co do spornej kwalifikacji przedsięwzięcia, mając jednocześnie na uwadze, że organ pierwszej instancji udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Z tych wszystkich względów nieskuteczne okazały się zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego wymienionych w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.