Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 389/13, oddalił skargę M. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości wykonania przebudowy instalacji wodociągowej w Staniątkach 358 z wniosku M. B..
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 18 października 2012 r. wnioskodawczyni wniosła o wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz uchylenie warunków technicznych z 21 maja 2008 r. i wcześniejszych wydanych z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (...). Tymczasem w sprawie przebudowy instalacji wodociągowej oraz jej rozbiórki w budynku mieszkalnym nr 358 w Staniątkach było prowadzone postępowanie, w toku którego zapadły następujące rozstrzygnięcia: decyzja PINB w Myślenicach z [...] lipca 2009 r., decyzja MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2010 r., wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 475/10. Złożony wniosek organ uznał za tożsamy ze sprawą prowadzoną wcześniej, zatem nie można było wydać drugiego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja taka byłaby obarczona wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia M. B., postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. ma charakter formalny, dlatego na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, kwestie zaliczane do meritum sprawy nie mogły być przedmiotem oceny organu I instancji. Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. przyjął dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.
Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem organu odwoławczego PINB w Wieliczce słusznie uznał, że sprawa z wniosku M. B. z 18 października 2012 r. jest tożsama ze sprawą, która została już merytorycznie rozstrzygnięta. Zasadne jest zatem twierdzenie, że skoro stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie, to przeprowadzenie postępowania w przedmiocie objętym wnioskiem stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności ponownie wydanej decyzji w tej samej sprawie.
M. B. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a., jak również brak rozpoznania sedna sprawy w zakresie złożonego wniosku z 18 października 2012 r., bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania i powoływanie się przez organy na prowadzone postępowanie w zakresie wstrzymania prac budowlanych, które nie są tematem wniosku skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej dotyczącego "wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz uchylenia warunków technicznych z 21 maja 2008 r. i wcześniejszych wydanych z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 15 pkt 2, 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wszczęcie postępowania i nakazania T. i J. S. wykonania przebudowy instalacji wodociągowej i nałożenia obowiązku starania się w tym zakresie do otrzymania decyzji pozwolenia na przebudowę instalacji wodociągowej w budynku nr 358 (...)". Postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy instalacji wodociągowej w budynku mieszkalnym nr 358 na działce nr 284 w Staniątkach w trybie tzw. postępowania naprawczego wcześniej toczyło się i zostało prawomocnie zakończone decyzją PINB z 28 lipca 2009 r. umarzającą postępowanie w tej sprawie.
Następnie Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, WSA w Krakowie wyrokiem z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 475/10, oddalił skargę na powyższą decyzję, a NSA wyrokiem z 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2414/10, oddalił skargę kasacyjną. Zatem wcześniejszy wniosek skarżącej, który zainicjował opisane wyżej postępowanie dotyczył tożsamej sprawy administracyjnej. Za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenia skarżącej, jakoby treść jej wniosku z 18 października 2012 r. wskazywała, iż dotyczy on zupełnie innej sprawy. WSA w Krakowie w wyroku z 30 czerwca 2010 r. określił dokładnie zakres przedmiotowy sprawy, formułując go jako przebudowę przyłącza wodociągowego i przebudowę instalacji wodociągowej a także wskazał przepisy w oparciu o które toczyło się postępowanie naprawcze, tj. art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Sąd porównując to z zakresem żądania skarżącej wyrażonego w obecnie rozpatrywanym wniosku stwierdził, że zakresy przedmiotowe tych dwóch spraw są identyczne i tożsame. To, że skarżąca użyła innych sformułowań do zgłoszenia obecnego żądania nie oznacza to, że dotyczy ono innej sprawy administracyjnej. Ponownie domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dotyczącego przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. sprawy tożsamej ze sprawą zakończona decyzją ostateczną z 20 stycznia 2010 r.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zasadnie uznano, że żądanie M. B. odnosi się do sprawy, która była już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego i nie można było wydać drugiego rozstrzygnięcia, gdyż druga decyzja byłaby obarczona wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
M. B. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależytą ocenę zakresu rozpoznawanej sprawy i przez to orzeczenie jedynie o części żądania strony,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy aktów administracyjnych mimo, iż zostały wydane z naruszeniem tego przepisu.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca domagała się nie tylko zbadania legalności instalacji wodociągowej i przyłącza, ale też uchylenia warunków technicznych, wedle których wykonano przebudowę przyłącza. Nadto domagała się przebudowania instalacji wodociągowej na podstawie ustaleń poczynionych w postępowaniu przed sądem powszechnym, dotyczącym zniesienia współwłasności nieruchomości.
Powołanie się przez skarżącą na ustalenia sądu powszechnego w sprawie zniesienia współwłasności, a konkretnie w zakresie ustalonego sposobu przebudowy przyłącza i instalacji wodociągowej – powinno być potraktowane jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego.
Ponadto okoliczność, że uprzednio ostatecznie zakończono sprawę dotyczącą obiektu budowlanego nie może tamować rozpoznania sprawy dotyczącej uchylenia warunków technicznych.
Przepisy prawa nie dają wprawdzie organom nadzoru budowlanego podstaw do "uchylenia warunków technicznych", ale nie czyni to a priori jej żądania bezprzedmiotowym, ani też nie pozwala zastosować art. 61a § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował podjęte w sprawie orzeczenia organów obydwu instancji dotyczące odmowy wszczęcia postępowania.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej i przedmiot sprawy. W piśmie z 18 października 2012 r. skarżąca sformułowała wyraźne żądanie o wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz uchylenie warunków technicznych, na których podstawie inwestorzy zrealizowali przebudowę instalacji wodociągowej. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że przebudowa wewnętrznej instalacji wodociągowej wykonana została bez pozwolenia na budowę, odbiega od wydanego projektu, a warunki techniczne wydane dla przebudowy przyłącza nie są zgodne z orzeczeniem Sądu Okręgowego w Krakowie z 14 czerwca 2005 r., II Ca 1808/04.
Niewątpliwie treść wniosku wskazywała, że skarżąca domaga się od organu powiatowego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie robót budowlanych, które według jej oceny zrealizowane zostały niezgodnie z prawem.
Odmawiając wszczęcia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że sprawa o tożsamym przedmiocie toczyła się już wcześniej i została prawomocnie zakończona.
Organ w wydanym postanowieniu przedstawił również przesłanki prawne zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., jako podstawy rozstrzygnięcia.
Ponadto organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie, szczegółowo przedstawił okoliczności sprawy, które uniemożliwiały ponowne prowadzenie postępowania w sprawie zakończonej wcześniej decyzjami PINB z [...] lipca 2009 r. i WINB z [...] stycznia 2010 r., poddanymi kontroli sądowej dokonanej przez WSA w wyroku z 30 czerwca 2010 r., II SA/Kr 475/10 oraz NSA w wyroku z 1 marca 2012 r., II OSK 2414/10.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie dotyczące przebudowy instalacji wodociągowej oraz rozbiórki istniejącej instalacji w oznaczonym budynku mieszkalnym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2010 r. odniósł się do kwestii przebudowy przyłącza zrealizowanej legalnie na podstawie zgłoszenia oraz przebudowy instalacji wodociągowej dokonanej bez wymaganego pozwolenia, przy czym zaznaczył, że roboty budowlane wykonane zostały na podstawie dokumentacji projektowej, w tym warunków technicznych ustalonych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że poza kompetencją Inspektorów Nadzoru Budowlanego pozostało zagadnienie przekroczenia przez inwestorów uprawnień wynikających z postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z 14 czerwca 2005 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...]. Organy obydwu instancji wykazały, że wobec końcowych ustaleń co do zgodności z prawem wykonanych robót nie zachodziła potrzeba dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Stanowisko organów nadzoru budowlanego zostało zaakceptowane wyrokiem WSA z 30 czerwca 2011 r., który z kolei uprawomocnił się po oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 1 marca 2012 r.
W takim stanie sprawy prawidłowe okazało się również orzeczenie Sądu Wojewódzkiego podjęte w niniejszej sprawie.
Jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki ustalony stan faktyczny wskazywał w sposób oczywisty na zaistnienie przesłanki do zastosowania przez organ administracji art. 61a § 1 k.p.a., skoro wniosek skarżącej inicjujący niniejsze postępowanie dotyczył tożsamej sprawy rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz prawomocnymi wyrokami WSA i NSA.
Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny, że zawarte we wniosku żądanie skarżącej dotyczące "uchylenia warunków technicznych" mogło stanowić przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Jak zostało już wyżej zasygnalizowane, kwestia warunków technicznych ustalonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe była elementem stanu faktycznego w postępowaniu dotyczącym legalności zrealizowanej instalacji wodociągowej w przedmiotowym budynku. Nie było żadnych podstaw prawnych, aby organ nadzoru budowlanego zajął się odrębnie weryfikacją działań podejmowanych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji. Zaznaczyć należy, że warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest samo żądanie wnioskodawcy, lecz musi istnieć norma prawa materialnego dająca oznaczonemu organowi administracji kompetencję do rozstrzygania sprawy indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym. Oczywisty brak podstawy prawnej do rozpatrywania sprawy w zakresie "uchylenia warunków technicznych" skutkował niedopuszczalnością drogi administracyjnej, co również uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązku wydania odrębnego postanowienia w trybie art. 66 § 3 k.p.a., przewidującego zwrot podania.
Całkowicie chybiony jest także zarzut, że w sprawie organ powinien ewentualnie rozważyć podstawę wznowienia postępowania w związku z powołaną przez skarżącą okolicznością dotyczącą ustaleń poczynionych w postępowaniu cywilnym w sprawie zniesienia współwłasności.
Z uwag poczynionych wyżej wynika, że organom nadzoru budowanego znane było postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 14 czerwca 2005 r. wydane w sprawie zniesienia współwłasności. Ponadto treść wniosku skarżącej w żadnym stopniu nie dawała podstawy do zakwalifikowania go, jako wniosku zmierzającego do wznowienia innego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.