Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A.W., J. W., M. K., I. W. i K. W. (dalej skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] wydane w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.
Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej X) postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., znak [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną nr [...] z [...] listopada 2010 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...](dalej: PINB) nr [...] z [...] września 2010 r., znak: [...], nakładającą na skarżących obowiązek rozbiórki ogrodzenia (wygrodzenia) zrealizowanego na działce nr ewid. [...]obr. [...], gm. [...], stanowiącej drogę gminną - ul. [...].
Z postanowieniem tym nie zgodzili się skarżący i wnieśli zażalenie. Po rozpatrzeniu złożonego środka zaskarżenia GINB podtrzymał ocenę organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że skarżący podaniem z [...] kwietnia 2013 r. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2014 r., a jako podstawę wznowienia powołali art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) wskazując, że w postępowaniu błędnie przyjęto, że istniejący obiekt jest obiektem budowlanym, tj. ogrodzeniem. W rzeczywistości, nie jest to ogrodzenie w rozumieniu prawa budowlanego, lecz tylko ogrodzenie tymczasowe, prowizoryczne.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie należało uznać, że organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2010 r., ponieważ okoliczność tymczasowego charakteru wykonanego ogrodzenia była znana i podnoszona na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Powyższa okoliczność została zasygnalizowana również w decyzji z [...] lutego 2008 r., w uzasadnieniu której stwierdzono: "Ponadto należy zaznaczyć, że nietrwałe związanie obiektu z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy". Od ww. decyzji odwołanie do X wnieśli skarżący. Powyższe pozwala w efekcie stwierdzić, że już w 2008 r. skarżący posiadali wiedzę o nietrwałym związaniu ogrodzenia z gruntem.
Tym samym, jak wskazał GINB, w sprawie nie został zachowany termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, co skutkuje odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2010 r.
W skardze na postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu. Podali, że zlecając wykonanie ogrodzenia w 2007 r., wybrali wariant bez podmurówki, pod przęsłami z siatki, kierując się względami ekonomicznymi i możliwie najszybszym terminem realizacji. Według uzgodnień z wykonawcą zalane betonem miały być jedynie słupki w wykopanych w gruncie dołkach. Jednakże, jak się okazało, wykonawca bez uzgodnienia z nimi, dokonał uproszczenia i zrezygnował z zalewania słupków betonem. Fakt ten skarżący odkryli dopiero w kwietniu 2013 r., kiedy to po ustąpieniu mrozów przystąpili do naprawy odcinka ogrodzenia zniszczonego na skutek szkody komunikacyjnej. Musieli wówczas wymienić fragment zdeformowanej siatki oraz dwa skrzywione słupki i wtedy okazało się, że zostały one jedynie prowizorycznie wkopane w ziemię, bez zalewania betonem. O fakcie tym zawiadomili PINB pismem z [...] kwietnia 2013 r. wnosząc o wznowienie postępowania. W wyniku braku jakiejkolwiek reakcji PINB przez 1,5 roku - ponowili wniosek [...] września 2014 r.
Skarżący podkreślili, że wniosek ten złożyli z zachowaniem terminu. Wskazali przy tym, że pisząc o "nietrwałym związaniu z gruntem" w postępowaniu zwykłym, mieli wówczas na myśli brak fundamentów zalanych w gruncie i wyniesionych ponad grunt, przy słupkach i między przęsłami. Jednocześnie mieli nadzieję, że zalanie jedynie słupków betonem w gruncie, to za mało, aby uznać całą budowlę za trwale związaną z gruntem. Skoro jednak, organy nadzoru nie podzieliły tej opinii, nie podnosili więcej tej kwestii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko w sprawie.
W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy GINB (i organ wojewódzki działający w sprawie w I instancji), prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie został złożono z uchybieniem terminu uregulowanego w art. 148 § 1 k.p.a.
Podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] listopada 2010 r., nakazującą dokonanie rozbiórki ogrodzenia, skarżący zawarli w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. skierowanym do organu powiatowego (które to wpłynęło do właściwego organu [...] listopada 2014 r., a nadane zostało przez wnioskodawców [...] kwietnia 2013 r.). Wniosek ten skarżący oparli na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w kontekście tej przesłanki wskazali, że sporne ogrodzenie nie jest trwale związane z gruntem (bo nie ma fundamentów), a jako takie ma charakter tymczasowy, co oznacza, że nie jest obiektem budowlanym. Dostrzegając treść wniosku, prawidłowo organy orzekające przyjęły, że wskazane w tym żądaniu okoliczności były znane skarżącym już w postępowaniu zwykłym, zakończonym ww. orzeczeniem z [...] listopada 2010 r. Podobnie bowiem skarżący wywodzili w piśmie z [...] lipca 2007 r. wskazując wówczas, że "całość ogrodzenia jest jedynie tymczasowym obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale związana z gruntem".
Nadto, do okoliczności tej odniósł się organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2008 r. zauważając, że "nietrwałe związanie z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy". Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez wszystkich skarżących. W efekcie, stwierdzić nalezy, że okoliczność podniesiona we wniosku o wznowienie była znana skarżącym już w 2007 r., co oznacza, że wniosek o wznowienie złożony w 2013 r. z powołaniem się na wskazaną okoliczność, jako spóźniony, nie mógł być skuteczny. Bez znaczenia przy tym pozostaje z jakich powodów, zdaniem skarżących, ogrodzenie nie jest trwale związane z gruntem.
W skardze kasacyjnej K. W. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z [...] sierpnia 2016 r. w całości, zarzucając naruszenie art. 148 k.p.a. przez jego nietrafne zastosowanie i oddalenie skargi z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy termin ten został zachowany przez skarżących. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku z 10 sierpnia 2016 r. oraz postanowień z GINB z [...] kwietnia 2015 r. oraz X z [...] grudnia 2014 r. i o zasądzenie od GINB zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do jednego tylko zarzutu naruszenia przez WSA art. 148 k.p.a., który stanął u podstaw wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2010 r., na mocy której skarżący zostali zobowiązani do rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...], stanowiącej drogę gminną. Zarówno sama podstawa kasacyjna, jak i wskazane na jej poparcie uzasadnienie nie zasługiwały na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 148 k.p.a., mimo braku dokładnego wskazania numeru paragrafu tego przepisu, a tym samym naruszonej - zdaniem skarżącego kasacyjnie - normy prawnej, został rozpatrzony merytorycznie, zgodnie z rozumieniem podstaw kasacyjnych przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1. Punktem wyjścia dla dokonania oceny zgodności z prawem wyroku 10 sierpnia 2016 r. jest złożone przez skarżących podanie o wznowienie postępowania, które zostało oparte na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. Skarżący podkreślili w nim, że ogrodzenie znajdujące się na działce o nr ewid. [...] nie ma fundamentów i nie jest trwale związane z gruntem, dlatego jego ustawienie nie wymagało zgłoszenia, a tym samym niedopuszczalnym pozostawało nakazywanie jego rozbiórki. Rozumowanie to zostało pogłębione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wyjaśniono, że skarżący w 2007 r. nie mieli świadomości, że słupki ogrodzenia nie zostały przy jego budowie zalane betonem, tylko wkopane w ziemię i umocnione kamieniami. Ogrodzenie to zdaniem skarżących nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu pr.bud., a tym samym niedopuszczalnym było nakładanie na nich obowiązku jego rozbiórki na podstawie przepisów tej ustawy.
Powyższe rozumowanie jest błędne z dwóch powodów.
Po pierwsze, jak trafnie zwrócił na to uwagę WSA w ślad za organami administracji publicznej, fakt nietrwałego związania z gruntem ogrodzenia był znany organom prowadzącym postępowanie administracyjne w trybie zwykłym. Okoliczności przedstawione przez skarżących, jak również w złożonej skardze kasacyjnej, nie wniosły niczego nowego do sprawy. Z brzmienia art. 3 pkt 5 pr.bud., zawierającego ustawową definicję tymczasowego obiektu budowlanego wynika wprost, że może być nim także obiekt budowlany, który nie jest połączony trwale z gruntem. Jak trafnie podniósł to WSA w ślad za MWINB, nietrwałe związanie z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy. Z przedstawionych względów istniały w niniejszej sprawie podstawy ku temu, ażeby uznać, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego było spóźnione, ponieważ podana w nim okoliczność była już uprzednio znana organom orzekającym o nałożeniu na skarżących obowiązku rozbiórki ogrodzenia, a nadto dla zasadności tego obowiązku nie miała ona znaczenia.
Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd, że organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego mogą sprawować ustawowo spoczywające na nich zadania w stosunku do wszystkich obiektów budowlanych, w tym także niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli tylko dostrzegą zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź związane z dbałością o środowisko (tak uzasadnienie uchwały NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2). Skoro zatem powyżej opisane ogrodzenie powstało na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, to budowa ogrodzenia w tym miejscu naruszała istniejący porządek prawny. Utrzymywanie, że w stosunku do obiektów budowlanych, na wzniesienie których nie jest wymagane ani pozwolenie, ani zgłoszenie, nie mogą być podejmowane jakiekolwiek czynności nadzorcze, prowadziłoby do obejścia prawa, a w efekcie końcowym do braku prawnych możliwości podjęcia jakiegokolwiek działania celem przywrócenia stanu zgodności z prawem.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.