Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/19 uwzględnił skargę T. K. L. (dalej skarżący lub cudzoziemiec) i uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094, ze zm.; dalej zwanej ustawą) odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku było przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu, gdyż nie wykazał, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że cudzoziemiec przekroczył granicę strefy Schengen w Republice Federalnej Niemiec w dniu 15 listopada 2017 r. na podstawie wydanej w dniu [...] listopada 2017 r. przez konsula Republiki Federalnej Niemiec w [...] wizy typu C wielokrotnego wjazdu, z terminem ważności od dnia 14 listopada 2017 r. do dnia 21 grudnia 2017 r. na czas pobytu 23 dni. Skarżący ubiegał się i uzyskał tę wizę w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół, wskazując jako miejsce docelowe Republikę Federalną Niemiec.
Zdaniem organu, skoro głównym, zadeklarowanym, docelowym miejscem pobytu cudzoziemca w krajach strefy Schengen była Republika Federalna Niemiec, to powinien wykorzystać ten pobyt w zamierzonym celu wizyty u rodziny lub przyjaciół. Tymczasem przed złożeniem wniosku przekroczył granicę strefy Schengen w Niemczech w dniu 15 listopada 2017 r., a następnie w dniu 21 listopada 2017 r. wjechał na terytorium Polski i już w dniu 24 listopada 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce podjęcie pracy. Organ podkreślił przy tym, że informacja starosty dołączona do akt sprawy została wydana na podstawie oferty złożonej w urzędzie pracy przez pracodawcę w dniu 8 listopada 2017 r., a zatem przed przyjazdem strony do Polski.
W konsekwencji, w ocenie organu, skarżący od samego początku realizował zamiar rozpoczęcia pracy, co świadczy o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z próbą obejścia przez stronę przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty. Organ zgodził się przy tym, że strona nie wykazała okoliczności, które uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące, zatem doszło do realizacji hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy.
Skarżący złożył skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując, że zachodzi wobec niego okoliczność wskazana w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podniósł, że w momencie złożenia wniosku spełnił wszystkie wymagania przewidziane w art. 114 ustawy, w związku z czym brak było podstaw do przyjęcia, że w dniu złożenia wniosku nie spełnił ustawowych wymogów do udzielenia wnioskowanego zezwolenia ze względu na deklarowany cel pobytu oraz nie wykazał istnienia okoliczności uzasadniających jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, stwierdzając, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej K.p.a.), nie dokonał bowiem czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rzeczywistości nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na jego wniosek. Organ nie ustalił więc stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia i prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Uchybienia te - zdaniem Sądu - powodują, że rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki do wydania decyzji odmownej było przedwczesne.
Sąd zwrócił uwagę, że podana przez organ podstawa prawna decyzji sugeruje, że decyzja odmowna jest rezultatem niespełnienia przez cudzoziemca wymogów określonych w przepisach związanych z deklarowanym przez niego celem pobytu (w przypadku zezwolenia na pracę w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy). Tymczasem organ odwoławczy wprost w uzasadnieniu decyzji przyznał, że nie analizował i nie oceniał spełnienia wymogów dla deklarowanego przez cudzoziemca we wniosku celu pobytu czasowego tj. wykonywania pracy - wobec uznania, że i tak istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji.
Następnie Sąd zauważył, że dokonując wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ oparł się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. poz. 264, nr 1573 ze zm.). Dopiero z dniem 27 kwietnia 2019 r. do porządku prawnego wprowadzone zostały przepisy art. 116 pkt 5 i 6 ustawy. Sąd stwierdził zatem, że pomiędzy dniem 1 maja 2014 r. (data utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach), a dniem 27 kwietnia 2019 r. (data wejścia w życia art. 116 pkt 5 i 6 obecnej ustawy o cudzoziemcach) nie było przepisu wprost odnoszącego się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu nie można jednak a priori zakwestionować zarzucanej skarżącemu przez organy próby obejścia przepisów ustawy dotyczących udzielania zezwoleń na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty, gdyż niewątpliwie taka sytuacja nie zasługiwałaby na ochronę prawną. Jak stwierdził Sąd, aby móc prawidłowo ocenić tę sytuację, zwłaszcza w kontekście kierunku zmian ustawodawczych (tj. powrotu ograniczeń w przedmiocie zmiany celu pobytu), należy dokonać całościowego badania sytuacji cudzoziemca, również pod kątem przesłanek pozytywnych udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia na pobyt i pracę.
Sąd zaznaczył przy tym, że wydanie wizy, a więc pozwolenia na wjazd na terytorium danego państwa obwarowane jest określonymi wymogami, w tym organom państwa musi być znany cel pobytu cudzoziemca, a konsekwencją podania nieprawdy może być odmowa wydania wizy, jej cofnięcie, a także zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Stwierdził jednak, że konsekwencje te są wynikiem działań podejmowanych przez właściwe organy w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, które nie mają żadnego związku z postępowaniem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Podsumowując Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też za przedwczesne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne;
- 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że:
- - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski, przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,
- - organ odwoławczy w rzeczywistości rozpoznał sprawę w zakresie który nie należy do jego kompetencji,
- - pomiędzy dniem 1 maja 2014 r. (data utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach), a dniem 27 kwietnia 2019 r. (data wejścia w życie art. 116 pkt 5 i 6 obecnej ustawy o cudzoziemcach) nie było przepisu wprost odnoszącego się do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Organ zrzekł się również rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na błędną wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy. Błąd organów administracji na który wskazuje Sąd I instancji nie polegał bowiem na niewłaściwej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z przepisu tego nie wynika zakaz bądź obowiązek brania pod uwagę deklarowanego przez cudzoziemca powodu wjazdu na terytorium Polski. Błąd organów administracji, jest w istocie błędem w sposobie poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, to jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organy administracji gromadząc materiał dowodowy powinny zebrać dowody niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które następnie powinny poddać ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy administracji miały prawo w toku swojego postępowania dokonać ustalenia, że cudzoziemiec ubiegając się o wizę podał niezgodny z rzeczywistością cel jej uzyskania.
Organ administracji musi jednak jeszcze wykazać, że ustalenie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Samo zaś tylko ustalenie przez organy administracji, że cudzoziemiec ubiegając się o wizę typu C podał niezgodny z rzeczywistością cel jej uzyskania, nie daje jeszcze wystarczających podstaw do formułowania jednoznacznego twierdzenia, że cudzoziemiec nie spełnia wymogów uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji ograniczyły się bowiem w istocie do ustalenia, że cudzoziemiec ubiegając się o wizę podał niezgodny z rzeczywistością cel, które to ustalenie, w realiach niniejszej sprawy nie miało znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Tymczasem ustalenie to stało się w zasadzie jedynym argumentem przemawiającym za odmową udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w związku zamiarem podjęcia pracy.
Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy, na który to przepis powołuje się organ odwoławczy zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Aby udzielić cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy organy administracji powinny zatem ustalić, czy cudzoziemiec spełnia wymogi określone ze względu na cel pobytu, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność zbadania, czy cudzoziemiec spełnia określone prawem wymogi związane z deklarowanym celem pobytu jakim jest podjęcie pracy zarobkowej oraz czy okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, co oznacza, że organ administracji powinien zbadać, czy praca, którą cudzoziemiec zamierza podjąć wymaga pobytu cudzoziemca w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy również, że w przypadku wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy organy administracji mają niewątpliwie prawo badania, czy deklarowany przez cudzoziemca cel pobytu jest rzeczywistym celem pobytu, czy też celem pozornym. Nie jest przy tym konieczne wykazanie jaki jest rzeczywisty cel pobytu cudzoziemca. Wystarczające jest wykazanie przez organy administracji, że deklarowany cel pobytu nie jest celem rzeczywistym. Obowiązek badania przez organy administracji, czy deklarowany przez cudzoziemca we wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy, cel pobytu jest celem rzeczywistym wynika z treści art. 114 ust. 1 ustawy, który stanowi, że zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy.
W przepisie tym mowa jest nie o deklarowanym celu pobytu tylko o celu pobytu, co należy rozumieć jako rzeczywisty cel pobytu. Jeśli deklarowany przez cudzoziemca cel pobytu jakim jest podjęcie pracy budzi wątpliwości, to powinien być przez organy w ponownym postępowaniu poddany weryfikacji. Przemawiać za tym mogą okoliczności przyjazdu cudzoziemca na terytoriom Polski i złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy.
Z kolei z samego faktu podania przez cudzoziemca przy ubieganiu się o wizę typu C niezgodnego z rzeczywistością celu jej uzyskania nie wynika logicznie wniosek, że ubiegając się o zgodę na pobyt czasowy cudzoziemiec także podał niezgodny z rzeczywistością cel pobytu. Tymczasem argumentacja organów administracji sprowadza się do przyjęcia takiego właśnie rozumowania. Organ odwoławczy najpierw bowiem stwierdza, że cudzoziemiec ubiegając się o wydanie wizy zataił rzeczywisty cel jej uzyskania, a następnie organ ten stwierdza, że okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, co obliguje organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie są spełnione wymogi, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy. Takie stanowisko organu z przyczyn wskazanych powyżej uznać należy za nieprawidłowe.
W pełni podzielić należy również wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że w czasie złożenia przez cudzoziemca wniosku nie było zakazu składania przez cudzoziemców przebywających na terytorium Polski na podstawie wizy typu C wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy w Polsce. Przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowań, które zakazywałyby zmiany celu pobytu (innego niż wymieniony w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy). Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu odwiedzin rodziny.
Zatem sam fakt złożenia przez cudzoziemca przebywającego na terytorium Polski na podstawie wizy typu C wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zamiarem podjęcia pracy, nie mógł być jedyną podstawą odmowy wydania takiego zezwolenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika T. K. L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym nazwanym "odpowiedzią na skargę kasacyjną". W judykaturze przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu pełnomocnikowi opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem pismo procesowe zawierające wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, zostało wniesione z naruszeniem tego terminu.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.