Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 181/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi J. S. i I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB), działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej P.b.), nakazał I. S. i J. S. rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...], które zostało usytuowane wzdłuż drogi gminnej ul. [...] w B..
W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w oparciu o zgłoszenie, ale z naruszeniem warunków określonych w decyzji Wójta Gminy B. z [...] października 2006 r.. Decyzją tą nakazano bowiem realizację ogrodzenia w odległości minimum 0,75 m od granicy działki, jednak nie bliżej niż 0,75 m od linii rozgraniczających drogi. Organ stwierdził także, że dołączony do zgłoszenia z 6 listopada 2006 r. projekt zagospodarowania działki przewidywał jego budowę w odległościach wskazanych w decyzji Wójta Gminy. Wreszcie ustalił, że w uchwale nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 105, poz. 2949) ulica [...] została określona jako droga dojazdowa KD.
W związku ze stanowiskiem inwestorów twierdzących, że zrealizowali przedmiotowe ogrodzenie w nakazanych odległościach od drogi, PINB postanowieniem z [...] listopada 2008 r. nałożył na nich obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej ogrodzenia sporządzonej w oparciu o aktualny podkład geodezyjny uwzględniający przebieg granicy działki nr [...]. Orzeczenie to utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. Oba te postanowienia zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Gl 222/09, który stwierdził ich wydanie z naruszeniem art. 81c ust. 2 P.b..
W następstwie tego wyroku, na zlecenie Gminy B. został sporządzony operat pomiarowy działki drogowej nr [...] i działki nr [...], do którego została dołączona kopia protokołu z czynności wznowienia granic przeprowadzonej przez uprawnionego geodetę w dniu 6 listopada 2009 r. (protokół ten nie został jednak podpisany przez małżonków S.). PINB przeprowadził następnie w dniu 18 grudnia 2009 r. oględziny zrealizowanego ogrodzenia, w których trakcie, posługując się wskazanym wyżej operatem przyjął, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowano nie tylko niezgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z [...] października 2006 r., ale także, iż jeden z punktów tego ogrodzenia (pkt nr 5) znajduje się w obrębie działki drogowej, a inny (pkt nr 4) w granicy obu działek. Po zapoznaniu się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją geodezyjną inwestorzy podnieśli natomiast, że sprawozdanie techniczne z 23 listopada 2009 r. nie dotyczy wznowienia granicy między ich działką a działką drogową, bowiem w opracowaniu tym jest mowa o działce nr [...], a ich działka nosi numer [...].
W ich ocenie opracowanie to nie uwzględniało także faktycznego przebiegu drogi wyznaczonego płytami drogowymi. Dodali, że realizując sporne ogrodzenie przyjęli, iż faktyczny przebieg drogi jest wyznaczony właśnie tymi płytami. Podkreślili też, że nie mogli wyznaczyć położenia ogrodzenia względem linii rozgraniczających drogę, gdyż linia taka nigdy nie została wyznaczona geodezyjnie. Linii tej nie można także przenieść z rysunku planu z uwagi chociażby na jego skalę. I. S. i J. S. powołali się wreszcie na sporządzoną na ich zlecenie inwentaryzację geodezyjną dowodzącą, że wybudowane przez nich ogrodzenie znajduje się w większej niż wymagana odległości od drogi.
Decyzją z [...] maja 2010 r. PINB nakazał małżonkom S. rozbiórkę spornego ogrodzenia stwierdzając, że wykonane zostało niezgodnie z przedłożonym przez nich projektem zagospodarowania terenu oraz z planem miejscowym. Orzeczenie to zostało uchylone decyzją WINB z [...] września 2010 r.. Skarga zaś Gminy B. wniesiona na tę kasacyjną decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Gl 1225/10. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu II instancji. W szczególności zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że w sposób niedostateczny został wyjaśniony status drogi wzdłuż której wybudowano sporne ogrodzenie (informację kiedy i w jakim trybie doszło do zaliczenia ul. [...] do dróg gminnych Wójt Gminy B. przekazał bowiem dopiero w skardze).
Sąd uznał także, że organ I instancji nie wskazał, jaka przesłanka wymieniona w art. 50 ust. 1 P.b. zaistniała w przedmiotowej sprawie oraz jakie należało zastosować środki prawne. Skład orzekający wskazał w tym kontekście, że samo naruszenie granicy działki budowlanej, jeżeli nie jest chronione prawem administracyjnym, skutkuje jedynie roszczeniami cywilnymi. Stwierdził też, że procedura wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1999r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ma charakter techniczny.
Po tym wyroku PINB przeprowadził w dniu 5 czerwca 2012 r. kolejne oględziny spornego ogrodzenia, w których toku zmierzył usytuowanie przedmiotowego obiektu względem słupków granicznych. W trakcie tych oględzin przedstawiciel Gminy B. oświadczył, że złożony został wniosek o stwierdzenie nabycia przez Gminę własności przedmiotowej drogi w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W skierowanym do PINB piśmie z 11 czerwca 2012 r. Wójt Gminy B. przekazał odpisy dokumentów dowodzących, że ul. Pasternik biegnąca po działkach [...] i [...] stanowi drogę publiczną. Wśród tych dokumentów znalazł się odpis uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. (Dz. Urz. Woj. B. Nr 5) zaliczającej tę drogę do kategorii dróg gminnych oraz uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...], którą nadano tej drodze numer. Wójt podtrzymał także swoje stanowisko dowodzące braku podstaw do legalizacji spornego odcinka ogrodzenia działki [...]z uwagi na zapisy planu miejscowego. W piśmie tym organ gminy ponownie powołał się na operat pomiarowy ze wznowienia granicy działki drogowej sporządzony w dniu 23 listopada 2009 r.. Dodał, że operat ten został uzupełniony przez uprawnionego geodetę w dniu 19 grudnia 2009 r., przez naniesienie na kopię projektu zagospodarowania działki inwestorów przebiegu linii rozgraniczających drogę, którą oznaczono w planie miejscowym symbolem KD, od terenu oznaczonego w tym planie symbolem 5.ME.5. W operacie tym wykazano także, że spornym ogrodzeniem zajęty został teren działki drogowej o powierzchni 1,7 m².
Dysponując powyższymi danymi, PINB wspomnianą na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ponownie nakazał Irenie, a także J. S. rozbiórkę spornego ogrodzenia.
We wniesionym przez inwestorów odwołaniu od tej decyzji wskazali oni, że przebieg granicy między działką drogową, a ich nieruchomością jest sporny. Zauważyli, że działka drogowa do tej pory nie została wydzielona geodezyjnie, a w toku podjętej próby wznowienia granic doszło do sporu, który nie został rozstrzygnięty. Tym samym dokumentacja geodezyjna, na jaką powołał się PINB nie może być uznana za wystarczającą. Odwołujący się dodali, że nie było uprawnione powołanie się przez ten organ również na przebieg linii rozgraniczających drogę, bowiem zostały one wyznaczone w sposób umożliwiający jej lokalizację dopiero po ukończeniu spornej inwestycji. Stwierdzili wreszcie, ze droga ta nie została dotąd przejęta przez Gminę od jej dotychczasowych właścicieli.
WINB decyzją z [...] listopada 2012 r., wskazując na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzje i orzekł o nałożeniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b. obowiązku rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] usytuowanego wzdłuż drogi gminnej – ul. [...] – w B., na budowę którego uzyskano zgodę właściwego organu, a zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji PINB było wadliwe wskazanie jej adresatów, a w szczególności skierowanie jej do pełnomocnika J. S. adwokata S. T.. W ocenie organu II instancji zgodzić się należało natomiast ze wszystkimi ustaleniami faktycznymi, na których PINB oparł swoją decyzję, a także ich oceną prawną.
W szczególności – zdaniem WINB - zaakceptować należało pogląd PINB, że wybudowane ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, gdyż tak wskazał WSA w wyroku z dnia 17 maja 2011 r., II SA/Gl 1225/10. Prawidłowo także organ ten rozstrzygnął kwestię legalności tego obiektu w oparciu o art. 51 P.b. W ocenie organu odwoławczego nie ulega także wątpliwości, że należąca do inwestorów działka nr [...] zgodnie z obowiązującym planem miejscowych znajduje się w jednostce 5.ME.51 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej), a częściowo w jednostce KD (drogi i ulice dojazdowe). Plan ten w § 115 ustalił szerokość dróg dojazdowych w liniach rozgraniczających na 10 m. Przez linie rozgraniczające drogi stosownie zaś do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 43o ze zm., dalej zwane rozporządzeniem MIiGM) należy rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy.
WINB stwierdził następnie, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym oraz niezgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z [...] października 2006 r. określającą jego usytuowanie. Z akt sprawy wynika bowiem, że znajduje się ono częściowo na działce nr [...] w jednostce planu oznaczonej symbolem KD, a częściowo na działce nr [...] stanowiącej gminną działkę drogową. Stanowisko to organ oparł na ustaleniach wynikających z oględzin przeprowadzonych przez PINB w grudniu 2008 roku oraz z opinii uzupełniającej do dokumentacji geodezyjnej z czynności wznowienia punktów granicznych przedłożonej przez Gminę B..
Tym samym, zdaniem WINB, brak jest możliwości legalizacji spornego ogrodzenia, gdyż plan miejscowy nie przewiduje realizacji tego typu obiektów w obrębie linii rozgraniczających pas drogi. Przeszkodą dla takiej lokalizacji ogrodzenia jest także brak zgody zarządcy drogi gminnej o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – aktualnie j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 260).
Organ lakonicznie odniósł się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, że bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia przebiegu granicy pomiędzy działką inwestorów a drogą gminną. W jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi bowiem, że sporne ogrodzenie zostało wykonane w obrębie linii rozgraniczających pas drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem KD, a zatem jego usytuowanie jest niezgodne z zapisami planu, co wyklucza lokalizowanie na tym terenie ogrodzeń niezależnie od przebiegu granic nieruchomości.
Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję wnieśli I. i J. S.. Skarżący zarzucili wydanie decyzji WINB z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jej niedoręczenie pełnomocnikowi J. S. - adwokatowi S. T.. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została ponadto wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że w niniejszej sprawie przebieg granic jest niesporny, podczas gdy z samego już uzasadnienia decyzji wynika, że przebieg granicy między działką uczestników a istniejącą drogą jest sporny. Nieuprawnione było też powołanie się na ustalenia dotyczące wznowienia granic, bowiem do takiego wznowienia jeszcze nie doszło. Wreszcie organ błędnie przyjął, że przed zakończeniem inwestycji droga, wzdłuż której wybudowano ogrodzenie była drogą publiczną, bowiem wedle wskazań księgi wieczystej stanowi ona własność prywatną.
Organ nie uwzględnił także, że linie rozgraniczające drogi zostały wytyczone w sposób uniemożliwiający ich lokalizację. Droga ta też "nie została przyjęta przez Wojewodę w poczet dróg gminnych", a użytkowana przez mieszkańców działka, którą wyłożono ażurowymi płytami betonowymi nie została jednoznacznie wytyczona w terenie.
W oparciu o te zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich zastrzeżenia budzi sama konstrukcja sentencji zaskarżonego aktu, gdyż trudno się zgodzić z argumentem, że decyzja organu I instancji została skierowana do pełnomocnika jednej ze stron, nie zaś do samej strony. Wprawdzie niefortunna była wzmianka o pełnomocniku zawarta w decyzji PINB, to jednak nie wydaje się, aby skutkowało to nieważnością tej decyzji, jak stwierdził WINB. Natomiast brak zawiadomienia pełnomocnika strony o czynnościach podejmowanych w postępowaniu jest równoznaczny z pominięciem strony w tych czynnościach.
W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzone zostały argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które dotyczyły spornego przebiegu granicy między działką skarżących, a działką drogową, a także nieuregulowanego stanu prawnego drogi, która zgodnie z wpisem do księgi wieczystej nr [...] stanowi własność prywatną. W tym kontekście zdaniem skarżących za nielogiczne należy uznać stanowisko WINB, że bez znaczenia w sprawie jest spór co do przebiegu granic działek z uwagi na linie rozgraniczające drogi. Linie te muszą się bowiem odnosić do granic działki drogowej.
Skarżący podkreślili, że w toku postępowania wielokrotnie wskazywali, iż usytuowanie płyt betonowych ma się nijak do wskazywanych linii rozgraniczających drogę. Układ odniesienia, do którego porównuje się wybudowane ogrodzenie był także inny w czasie jego projektowania. W 2006 r. linia rozgraniczająca drogi była zaznaczona na mapie o dużej skali, a dopiero po ukończeniu inwestycji linię tę wytyczono na mapach o wiele dokładniejszych. Nieporozumieniem było także posłużenie się operatem pomiarowym sporządzonym w ramach próby wznowienia granic. Zaskarżoną decyzję dyskwalifikują także zawarte w niej stwierdzenia, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane częściowo na działce nr [...], skoro postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało przeprowadzone. Skarżący dodali, że Gmina B. dopiero w lipcu 2010 r. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia własności tej drogi z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznał, że naruszył art. 40 § 2 k.p.a. W jego ocenie naruszenie to nie pociągnęło jednak negatywnych skutków dla strony zastępowanej przez pełnomocnika, bowiem wniosła ona w terminie skargę do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzje uznając, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W pierwszym rzędzie zgodził się Sąd I instancji z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., niemniej nie podzielił dokonanej przez skarżących oceny skutków, jakie spowodowało naruszenia tego przepisu w kontrolowanym postępowaniu. Zgodził się orzekający Sąd ze WINB, że uchybienie w postaci doręczenia jednej ze stron (J. S.) zamiast jej pełnomocnikowi decyzji zapadłej w postępowaniu odwoławczym nie miało w okolicznościach kontrolowanej sprawy wpływu na skuteczność tej decyzji. Skoro w kontrolowanej sprawie skarżący J. S. skutecznie wniósł skargę do sądu administracyjnego, to stwierdził Sąd I instancji, że niedoręczenie decyzji organu II instancji jego pełnomocnikowi, choć naruszające prawo i w okolicznościach kontrolowanej sprawy niezrozumiałe, stanowiło jednak uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a zatem nie mogło mieć decydującego wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wpływ taki natomiast miało, w przekonaniu Sądu I instancji, oparcie decyzji wydanych przez organy obu instancji na niejednoznacznie ustalonym stanie faktycznym. Sąd I instancji uznał za niezbędne ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie i wyjaśnienie wszystkich wątpliwości zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, w tym ze wskazanymi w skardze przepisami. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie zgodnego z prawem usytuowania spornego ogrodzenia w stosunku do pasa drogowego ul. [...] w B. wymagało w pierwszym rzędzie niebudzącego wątpliwości i zgodnego z prawem wytyczenia geodezyjnego przedmiotowej działki drogowej oraz naniesienia go na mapę zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu. Istotną kwestią było ustalenie przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...] stanowiącą własność skarżących. WSA nie zaakceptował stanowiska organu odwoławczego, że bez znaczenia pozostaje kwestia przebiegu granicy między działką uczestników a drogą gminną, bowiem sporne ogrodzenie zostało usytuowane w obrębie linii rozgraniczających drogę.
W przekonaniu Sądu I instancji zasadnie wskazał WINB, że przez linie rozgraniczające drogi należy zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia MIiGM rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest jednak, że wyznaczenie w planie miejscowym pasa drogowego i oznaczenie jego przebiegu na rysunku planu nie zwalnia zarządcy drogi od jego geodezyjnego wytyczenia w terenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy przebieg granicy działki drogowej jest kwestionowany. WSA wskazał, że nieuregulowany stan prawny, w tym stan własnościowy przedmiotowej nieruchomości drogowej stanowił przeszkodę do przeprowadzenia przez Gminę procedury rozgraniczenia działki drogowej z działką skarżących. Z tych też powodów między Gminą B. a skarżącymi nie mógł zostać również zainicjowany spór graniczny w kwestii wznowienia znaków granicznych bowiem w sporze takim uczestniczą strony (art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).
W ocenie składu orzekającego WSA w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów nie ulega wątpliwości, że w dacie budowy spornego ogrodzenia ul. [...] w B., aczkolwiek nie miała uregulowanego stanu prawnego, to jednak stanowiła drogę publiczną. Przed Wojewodą zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Decyzje oparte na powołanym przepisie stanowią podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., którymi te podmioty władały lecz nie stanowiły one ich własności. Z punktu widzenia kwestii przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] Sąd I instancji zwrócił uwagę na przepis art. 73 ust. 3a tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.
Z oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy w dniu 5 lipca 2013 r. przez pełnomocnika Gminy B. D. J. wynika, że prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności spornej przedmiotowej drogi w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W ocenie składu orzekającego wydanie tej decyzji otwiera dopiero drogę do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowego usytuowania spornego ogrodzenia działki skarżących względem pasa drogowego ul. [...].
Mając powyższe na uwadze stwierdził Sąd I instancji, że decyzja Wojewody wydana w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) stanowiła w opisanych wyżej okolicznościach sprawy zagadnienie wstępne, co winno skutkować zawieszeniem przez PINB kontrolowanego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności.
Formując wskazówki dla organu wskazał Sąd I instancji, że ponownie rozpatrując sprawę PINB w pierwszym rzędzie wystąpi do Wójta Gminy B. o przesłanie mu odpisu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. i odniesie się do ustaleń zawartych w tej decyzji. Organ ten zajmie także stanowisko wobec decyzji Wójta Gminy B. z [...] października 2006 r. opartej na przepisie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Przepis na jakim została oparta ta decyzja stanowi bowiem podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej, a nie decyzji w sprawie usytuowania ogrodzenia względem drogi publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina B., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego zmianę i utrzymanie decyzji WINB w K. z [...] listopada 2012 r. w mocy, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I Instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, wskazując w tym zakresie:
- - art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego, w szczególności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wydając decyzję z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oparł ją na niejednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, a także poprzez błędne uznanie, że warunkiem koniecznym do wydania orzeczenia w sprawie rozbiórki było określenie granic nieruchomości drogowej (ul. [...]) i uznanie tej kwestii za zagadnienie wstępne, mimo, że już samo naruszenie przez inwestora odległości w zakresie posadowienia płotu w odniesieniu do linii rozgraniczających drogę, a wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brenna, skutkowało brakiem legalności całości inwestycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uchylenia decyzji WINB w K.;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie przyjmując, że stan faktyczny sprawy jest niejasny i wymaga uzupełnienia oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania w sposób lakoniczny i oparty na błędnych założeniach, o których mowa wyżej, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując uchyleniem decyzji WINB w K..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ul. [...] miała w chwili wydania decyzji organu nadzoru budowlanego nieuregulowany stan prawny i dopiero ostatecznie w dacie [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] wydał stosowną decyzję komunalizacyjną. Granice działki drogowej nie budziły jednak wątpliwości. Dali temu wyraz sami inwestorzy, przedkładając w Urzędzie Gminy i organie architektury budowlanej projekt swojego ogrodzenia naniesiony na mapę pobraną z zasobu geodezyjnego i w oparciu o taki projekt Wójt Gminy B. wydał decyzję z dnia [...] października 2006 r.. Inwestorzy nie dochowali natomiast warunków wyrażonych w przedmiotowej decyzji. W sprawie ustalono spełnienie jednego z warunków budowy ogrodzenia, a mianowicie posadowienie ogrodzenia nie bliżej niż 0,75 m od linii rozgraniczających drogi. W aktach sprawy sądowej znajduje się bowiem operat pomiarowy ze wznowienia granic działki drogowej z dnia 23 listopada 2009 r., uzupełniony przez uprawnionego geodetę w dniu 19 grudnia 2009 r., poprzez naniesienie na kopie projektu zagospodarowania działki inwestorów - Państwa S. przebiegu linii rozgraniczających drogę.
Wynika z niego jednoznacznie, że ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem drugiego warunku - w obrębie linii rozgraniczających pas drogi. Naruszenie jednego z warunków budowy ogrodzenia przesądza już o legalności całej inwestycji, stąd prowadzenie prac mających na celu ponowne wytyczenie geodezyjne działki drogowej, na których konieczność wskazuje WSA w uzasadnieniu do swojego wyroku, jest swoistą nadinterpretacją.
Geodezyjne wytyczenie działki drogowej może i winno nastąpić w przyszłości, co jest zupełnie niezależne od kwestii rozbiórki nielegalnie wzniesionego ogrodzenia Państwa S.. Ponadto skarżąca kasacyjnie Gmina zwróciła uwagę na dodatkowe koszty postępowania rozgraniczeniowego, które będzie musiała ponieść.
Budowa ogrodzenia w pasie drogowym (pomiędzy liniami rozgraniczającymi jednostkę KD) jest niedopuszczalna w myśl ustaleń miejscowego planu miejscowego, a przede wszystkim w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, które warunkują możliwość realizacji inwestycji między innymi zgodnością z planem miejscowym. Sąd I instancji nie wziął wskazanej okoliczności pod uwagę. Błędne zarzucenie organowi wydającemu decyzję o rozbiórce naruszenia przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło zaś do jej uchylenia.
W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył także art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wskazując, że stan faktyczny sprawy jest niejasny i wymaga uzupełnienia oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania w sposób lakoniczny i oparty na błędnych założeniach
Skutkiem naruszenia wskazanych przepisów było uchylenie decyzji organu nadzoru budowlanego, nie budzi więc wątpliwości, że naruszenie przez WSA w Gliwicach przepisów proceduralnych miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego J. S. adw. S. T. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na zasadach ogólnych. Wskazał, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 2 stanowi zaś, że skuteczny zarzut naruszenia tych przepisów powinien wskazywać również wpływ zarzucanego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Gmina B. w pierwszej kolejności wskazała na błędną wykładnię przez WSA w Gliwicach przepisu art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że nieprawidłowe jest ustalenie przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy jest niejasny i wymaga uzupełnienia.
W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższy zarzut jest niezasadny.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że nie został ustalony w sposób jednoznaczny przebieg granicy pomiędzy należąca do państwa S. działką nr [...] a działką drogową ul [...]. W tej sytuacji niemożliwa była akceptacja kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, w których ustalono, że spornym ogrodzeniem zajęty został teren działki drogowej o powierzchni 1,7 m². Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dopiero wydanie dnia 28 stycznia 2013 r. przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności spornej przedmiotowej drogi w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną otwiera drogę do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowego usytuowania spornego ogrodzenia działki skarżących względem pasa drogowego ul. [...], co do tej pory nie zostało ustalone.
Niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, przyjęcia, że stan faktyczny sprawy jest niejasny i wymaga uzupełnienia oraz zawarcia wskazań co do dalszego postępowania w sposób lakoniczny i oparty na błędnych założeniach.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy w których ustalenia organów są odmienne od wniosków oraz twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego na skutek skargi kasacyjnej wyroku WSA w Gliwicach powyższym warunkom odpowiada. Wskazując, że postępowanie wymaga uzupełnienia Sąd ten szczegółowo swoje stanowisko uzasadnił. Wskazał także, czego powinno dotyczyć dalsze postępowanie. Zgodnie z treścią uzasadnienia ponownie rozpatrując sprawę PINB w pierwszym rzędzie wystąpić powinien do Wójta Gminy B. o przesłanie mu odpisu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r., by następnie odnieść się do ustaleń zawartych w tej decyzji. Organ ten ma także obowiązek zająć stanowisko wobec decyzji Wójta Gminy B. z [...] października 2006 r. opartej na przepisie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Przepis na jakim została oparta ta decyzja stanowi bowiem podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej, a nie decyzji w sprawie usytuowania ogrodzenia względem drogi publicznej.
W tej sytuacji zarzut, że wskazania co do dalszego postępowania są lakoniczne należy uznać za bezzasadny.
Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zatem uzupełnić postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku. Po ustaleniu i wytyczeniu w terenie granicy pomiędzy stanowiącą własność małżeństwa S. działką [...] i działką drogową [...] oraz ustaleniu przebiegu w terenie linii rozgraniczającej drogę zgodnie z planem miejscowym dalsze działania organu powinny dotyczyć ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazanych w wiążącej w sprawie ocenie prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Gl 1225/10.
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że "przepis art. 50 nie przewiduje jako samodzielnej przesłanki wszczęcia postępowania, okoliczności polegającej na wykonaniu ogrodzenia w sposób odmienny niż to wynika z przyjętego zgłoszenia. Podstawą do ingerencji w takim przypadku, innym niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 prawa budowlanego, są okoliczności wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 (inwestor dokonał bowiem zgłoszenia), nie ma także zastosowania pkt 3, który dotyczy zgłoszenia robót wymagających pozwolenia na budowę, jak również pkt 2 w zakresie w jakim stanowi o wykonywaniu robot w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, pozwolenia takiego bowiem w sprawie nie wydawano.
W konsekwencji należy przyjąć, że przesłanką prowadzenia postępowania jest wykazanie, czy zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 (wykonane roboty powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska) albo w art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine – roboty odbiegają od warunków określonych w przepisach".
Okoliczność, czy któraś z tych przesłanek zachodzi i jakie standardy normatywne zostały naruszone, nie zostało w sprawie nadal we właściwy sposób rozważone, ponieważ może to nastąpić dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Nie uznając trafności podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji nie narusza przepisów wskazanych we wniesionej skardze kasacyjnej, wobec czego oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt. 2 P.p.s.a.