Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 402/20, oddalił skargę K. R. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W postępowaniu administracyjnym przyjęto, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) obowiązujące przed 12 lutego 2018 r. Przyjęto też, że w chwili złożenia wniosku skarżący spełniał warunek udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postaci posiadania przez 3 lata pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Uznano jednakże, że skarżący warunek w postaci posiadania stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu powinien spełniać także w chwili wydania decyzji.
W związku z tym organ odwoławczy wezwał skarżącego do przedstawienia aktualnej umowy o pracę oraz dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, jeżeli nie jest ubezpieczony w ZUS oraz zaświadczenia z ZUS stwierdzającego uiszczenie składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne ze wskazaniem podstawy miesięcznej składki oraz płatnika tych składek. Następnie, wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie wykazał, aby obecnie posiadał źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu oraz aby obecnie posiadał ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym uznał, że skarżący nie udokumentował, aby spełniał przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE określoną w art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
W skardze skarżący kwestionował przede wszystkim stanowisko organu odwoławczego, według którego konieczne było wykazanie posiadania przez skarżącego źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w chwili wydania decyzji. Zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach polega na przyjęciu, że wymagane było posiadanie takiego źródła dochodu przez 3 lata pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jako jeden z argumentów mających przemawiać za taką wykładnią skarżący wskazał zmianę art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującą od 12 lutego 2018 r., dokonaną ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 107), polegającą na takim sformułowaniu powołanego przepisu, że wynika z niego, iż warunek uzyskania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE dotyczący posiadania odpowiedniego źródła dochodu powinien być spełniony także w chwili wydania decyzji.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji w zakresie wykładni art. 211 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, przy czym przyjął, że zmiana art. 211 ust. 2 powołanej ustawy wskazana przez skarżącego w skardze "miała (...) na celu doprecyzowanie przepisu, nie wprowadziła jednak zmiany jakościowej, a więc w rzeczywistości nie zaostrzyła dotychczasowych wymagań ustawowych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji potwierdzeniem takiego stanowiska jest uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:
- - art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanką udzielenia zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE jest posiadanie przez cudzoziemca źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w chwili wydania decyzji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 i art. 8 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że doszło do naruszenia powołanych przepisów przez to, że wezwanie skarżącego do przedłożenia wymaganych dowodów zawarto w zawiadomieniu o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach dokonana ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Przed tą zmianą powołany przepis, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy, stanowił, że "(c)udzoziemiec ubiegający się o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli wymogi, o których mowa w art. 114 ust. 2, spełniał: (...) w ciągu 3 lat pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku (...)". Po zmianie stanowi on, że "(c)udzoziemiec ubiegający się o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli spełnia wymogi, o których mowa w art. 114 ust. 2, i spełniał je: (...) w ciągu 3 lat pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku (...)".
Literalne brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji nie pozostawia wątpliwości, że odpowiedni dochód (taki, o którym mowa w art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach) cudzoziemiec powinien posiadać w określonym czasie przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z kolei literalne brzmienie powołanego przepisu po nowelizacji nie pozostawia wątpliwości, że odpowiedni dochód cudzoziemiec powinien posiadać w chwili wydania decyzji oraz w określonym czasie przed złożeniem wniosku (verba legis: "spełnia wymogi <....> i spełniał [wymogi]). Prima facie fakt, że dwa przepisy różnią się w swoim brzmieniu powinien prowadzić do wniosku, że różnią się one także w zakresie treści. Jednakże w przypadku, gdy różnica w brzmieniu przepisów wynika – tak jak ma to miejsce w odniesieniu do art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach – z nowelizacji przepisu należy ocenić, czy zmiana przepisu miała charakter prawotwórczy (normatywny), czy redakcyjny (porządkujący, doprecyzowujący).
W doktrynie prawa przyjmuje się, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty. (Tomasz Grzybowski. Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna. Państwo i Prawo nr 4 z 2010 r.). Wskazuje się też na możliwość wykorzystania trzech źródeł informacji o charakterze zmiany: treść aktu nowelizującego, jego przepisy przejściowe oraz materiały pochodzące z procesu legislacyjnego (Agnieszka Bielska-Brodziak, Zygmunt Tobor. Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym. Państwo i Prawo nr 9 z 2009 r.).
W związku z tym wskazać należy, że w art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw postanowiono, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że przepis art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach oraz przepis art. 88j ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z przepisu tego wynika, że jedynie w dwóch przypadkach zastosowano zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej, przy czym żaden z tych przepisów nie dotyczy art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W orzecznictwie NSA przyjmuje się zaś, że zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa może wskazywać na nienormatywny charakter nowelizacji (tak w uzasadnieniu uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13). Zatem, niezastosowanie tej zasady w przypadku zmiany art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach może wskazywać na jej normatywny charakter.
Zauważyć też należy, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji, z której wynika zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, mówi się o doprecyzowaniu powołanego przepisu oraz że dotychczasowe jego brzmienie może prowadzić do mylnego wniosku, że relewantny charakter ma wyłącznie jeden z okresów poprzedzających datę złożenia wniosku, nie ma zaś takiego znaczenia to, czy cudzoziemiec w dniu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Nie powołano się jednak na istniejące rozbieżności w orzecznictwie w zakresie wykładni powołanego przepisu. Może to świadczyć o tym, że dotychczasowe brzmienie przepisu było jasne i stanowiło podstawę jednoznacznej wykładni, zaś ustawodawca zorientował się, że ta wykładnia nie jest zgodna z zamierzonym przez ustawodawcę celem, w związku z czym postanowił zmienić treść przepisu.
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że dotychczasowe brzmienie art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie prowadziło do negatywnych skutków w przypadku, gdy sprawa dotycząca zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE była załatwiana w ustawowych terminach. Wówczas bowiem czas pomiędzy złożeniem wniosku, a wydaniem decyzji nie był na tyle długi, aby sytuacja cudzoziemca w zakresie posiadania odpowiedniego dochodu uległa trwałej i istotnej zmianie. Jednakże w przypadku, gdy sprawy tego rodzaju nie są załatwiane w ustawowym terminie, w czasie od złożenia wniosku do wydania decyzji może dojść do trwałej i istotnej zmiany w sytuacji cudzoziemca w zakresie posiadania odpowiedniego dochodu.
Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie trwało przeszło dwa lata, zaś Sądowi z urzędu wiadomo, że nie jest to przypadek odosobniony. Ta okoliczność ma w ocenie NSA znaczenie z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego, że może wskazywać, iż zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach miała także niewypowiedziany w uzasadnieniu projektu nowelizacji cel, mianowicie zmianę stanu prawnego po to, aby z uwagi na długi czas trwania postępowań uwzględnić aktualną sytuację cudzoziemca w zakresie posiadania odpowiedniego dochodu. Po drugie, w kontekście przewidywalności prawa. Cudzoziemcy składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE w poprzednim stanie prawnym, uwzględniając art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w wówczas obowiązującym brzmieniu, mogli nie przykładać istotnej wagi do takiego ukształtowania swojej sytuacji, aby posiadać odpowiedni do uzyskania zezwolenia dochód także w okresie po złożeniu wniosku.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zmiana art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynikająca z ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw miała charakter normatywny, co oznacza, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym przed 12 lutego 2018 r. należało wykładać w ten sposób, iż nie ma znaczenia, czy cudzoziemiec w dniu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu.
Powyższe stwierdzenie uzasadnia przyjęcie, że zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
Niezasadna jest druga przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa. W ocenie NSA połączenie wezwania strony do przedłożenia określonych dokumentów z informacją, o której mowa w art. 36 k.p.a., nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Zasadność podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw w ocenie NSA uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy naruszył powołane przepisy, co było bezpośrednią przyczyną zaskarżonej decyzji. NSA zauważa jednakże, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zachodzi pewna niekonsekwencja, którą organ odwoławczy powinien wyjaśnić. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza się, że powodem odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE było ustalenie, że skarżący "nie wykazał (...), że aktualnie posiada stabilne i regularne źródło dochodu oraz ubezpieczenie zdrowotne", jednakże jako podstawę decyzji powołuje się jedynie art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, a nie także art. 211 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, dotyczący właśnie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
W związku z tym, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji NSA wskazuje, iż organ ten w dalszym postępowaniu powinien uwzględnić przyjętą przez NSA wykładnię art. 211 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz że wyjaśnienia wymaga spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania za obie instancje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 1,5 roku. Jednocześnie wciąż są utrzymywane ograniczenia związane z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.