Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2826/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1741/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie postępowania w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2011 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WINB), na podstawie art. 104 w zw. z art. 155 kpa i art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane) odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2007 r.), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2007 r.) nakazującej J.K. wykonanie niezbędnych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu budynku letniskowego na działce nr ewid. [...] w [...], gm. [...] do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę części obiektu, w tym rozbiórkę konstrukcji dachowej z pokryciem, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu budowlanym, w terminie do 31 maja 2007 r.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że J.K. (dalej skarżący) pismem z 7 stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z 16 lutego 2011 r., wniósł o uchylenie na podstawie art. 155 kpa decyzji z [...] stycznia 2007 r. WINB przedmiotem rozpozna[nia] uczynił decyzję z [...] kwietnia 2007 r., ponieważ utrzymała ona w mocy decyzję z [...] stycznia 2007 r., a tym samym jest ona decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, o której mówi art. 155 kpa.

W związku z tym, że przesłanką uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa jest zgoda stron, Wojewódzki Inspektor pismem z 21 lutego 2011 r. znak [...] wystąpił do L. P. (dalej uczestnik) - drugiej, poza wnioskodawcą, strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2007 r. z zapytaniem czy wyraża zgodę, względnie nie wyraża zgody, na uchylenie ww. decyzji w trybie art. 155 kpa. Z odpowiedzi uczestnika z 26 lutego 2011 r. wynika, że stanowczo przeciwi się zmianie prawomocnych decyzji, wnosząc o oddalenie wniosku o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego.

Zdaniem WINB, skoro nie ma zgody wszystkich stron na uchylenie przedmiotowej decyzji, to niecelowe jest rozpatrywanie sprawy uchylenia decyzji ostatecznej we wskazanym przez wnioskodawcę trybie art. 155 kpa, pod kątem istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1510/11 (dalej wyrok VII SA/Wa 1510/11) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.), utrzymującą w mocy decyzję z [...] marca 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Główny Inspektor bądź GINB) decyzją z [...] czerwca 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po ponownym rozpoznaniu odwołania J.K. w związku z prawomocnym wyrokiem VII SA/Wa 1510/11, uchylił decyzję z [...] marca 2011 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości.

GINB wskazał, że decyzja z [...] kwietnia 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2007 r., była już przedmiotem orzeczenia w trybie art. 155 kpa. GINB decyzją z [...] sierpnia 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2007 r.) uchylił decyzję [...] WINB z [...] lipca 2007 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2007 r.), uchylającą w trybie art. 155 kpa własną decyzję z [...] kwietnia 2007 r. i orzekł co do istoty, odmawiając uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Oznacza to, że pozostaje nadal w obrocie prawnym decyzja z [...] sierpnia 2007 r.

W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany.

GINB uznał, że brak prawnych możliwości podjęcia przez organ rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, który nakazuje je umorzyć.

Skargę na decyzję z [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał, że składa skargę, ponieważ decyzja GINB z [...] sierpnia 2007 r. jest dla niego krzywdząca i zawiera wady merytoryczne, głównie przez pryzmat brzmienia art. 155 kpa - z punktu widzenia "interesu społecznego", a w szczególności z uwagi na ochronę środowiska tj. lokalizację domku w Parku Ochrony Krajobrazowej, planów zainstalowania instalacji solarnej, problematyki architektury krajobrazu i zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej [...] (Dz. Urz. Woj. Bydg. nr 55, poz. 264 z dnia 14 września 1998 r.), a więc zagadnień całkowicie nie branych pod uwagę i nieuwzględnianych przez GINB w analizie prawnej podczas całego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 [ze zm.], dalej ppsa), oddalił skargę.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej, bowiem wyrokiem z 13 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1510/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję z [...] maja 2011 r.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z 23.10.1998 r., I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Determinuje ona, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Z drugiej strony nie mogą one krępować organu przy ocenie wiarygodności znaczenia poszczególnych dowodów. (S. Hanausek w: System prawa procesowego cywilnego, Ossolineum 1986, s. 319; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; pod red. T. Wosia, LexisNexis 2008, s. 547-549).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza, że sąd obowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 1510/11 Sąd zawarł wiążące GINB zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący po raz drugi zwrócił się o uchylenie decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2007 r. (wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego), w oparciu o art. 155 kpa. W związku z tym, przed merytorycznym załatwieniem tego wniosku należało wyjaśnić, czy wniosek ten nie dotyczy sprawy załatwionej już decyzją ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym. Należało zbadać, czy decyzja z [...] sierpnia 2007 r. załatwiająca ostatecznie wcześniejszy wniosek skarżącego złożony w trybie art. 155 kpa, pozostaje w obrocie prawnym, a jeśli tak, to należało rozważyć, czy obie sprawy (tj. ta zakończona ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2007 r. i ta, której zakres wyznaczony jest ponownym wnioskiem skarżącego), są ze sobą tożsame podmiotowo i przedmiotowo, dotyczą tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Oceniając stan faktyczny obu spraw należało wziąć pod uwagę tylko fakty o charakterze prawotwórczym. Analizując obie sprawy należało dostrzec, że odnoszą się one do tej samej decyzji o charakterze związanym, a więc takiej, która w trybie art. 155 kpa już tylko z tego powodu nie może być wzruszona.

W związku z niezmienionym stanem prawnym i faktycznym zakres ponownego rozpoznania organu odwoławczego został określony wskazanymi wyżej wytycznymi Sądu. Realizując te wytyczne Główny Inspektor wskazał, że ponowny wniosek skarżącego dotyczy tożsamej sprawy, która została załatwiona decyzją z [...] sierpnia 2007 r. i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.

W innej części uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1510/11 Sąd wskazał, że "zgodnie z orzecznictwem wniosek złożony ponownie w tej samej sprawie czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a przy bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji co do istoty. W takiej sytuacji organ może zachować się tylko w sposób określony w art. 105 § 1 kpa, w myśl którego (wg stanu prawnego obowiązującego do 11 kwietnia 2011 r.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 15.1.2010 r., II OSK 1167/09, Lex 594938). Z powyższego wynika, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany.

Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co nakazuje je umorzyć."

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia Sądu, ustalenie przez organ, że tożsamy wniosek skarżącego został rozstrzygnięty inną decyzją ostateczną, powodowało konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skoro organ, wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa, ani wiążących go wytycznych Sądu orzekającego wcześniej w sprawie, a zawartych w wyroku VII SA/Wa 1510/11, należało skargę oddalić (art. 151 ppsa).

Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 1741/12 wywiódł J.K., reprezentowany przez r. pr. J. M., zaskarżając ów wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 156 kpa przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja z [...] czerwca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez wydanie decyzji bez prawidło[wo] przeprowadzonego postępowania, przy oczywistym zlekceważeniu zasad ogólnych kpa, t.j. art. 6, 7, 8, 10, 11, co stanowi oczywistą sprzeczność z normami regulującymi postępowanie drugoinstancyjne, co jest nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, co daje negatywną ocenę skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa i właśnie wskazuje na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania trzeba chronić kosztem trwałości decyzji;
2. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, przez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji został prawidłowo ustalony przez GINB mimo tego, że organ administracji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie wykazał, czy istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2007 r., nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego mu wydać rozstrzygnięcie, tym samym nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, na podstawie których oparł swoje rozstrzygnięcie;
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 155 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 138 § 2 kpa przez uznanie przez Sąd I instancji, że GINB prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wykonaniu wyroku VII SA/Wa 1510/11 i przyznanie za organem, że tożsamy wniosek skarżącego złożony w trybie art. 155 kpa został rozstrzygnięty inną decyzją ostateczną tego organu, co spowodowało konieczność umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że organ nie prowadził żadnego postępowania tym samym zalecenia Sądu w sprawie VII SA/Wa 1510/11 nie zostały zrealizowane;
5. 3. [art.] 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 kpa przez oddalenie skargi, mimo że GINB z toku ponownego rozpatrzenia sprawy nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia czy przywołane przez GINB orzeczenie z [...] sierpnia 2007 r., bezspornie wydane w II instancji w oparciu o art. 155 kpa, zostało wzruszone w odpowiednim do tego trybie przed wydaniem decyzji GINB z [...] maja 2011 r. (kontrolowanej przez Sąd w tym postępowaniu), czy też nadal pozostaje w obrocie prawnym oraz czy zachodzi tożsamość podmiotowo przedmiotowa rozpatrywanej przez GINB sprawie, w sytuacji gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, organ nie odniósł się do badania tożsamości podmiotowo przedmiotowej sprawy, poza rozważaniami teoretycznymi, a mimo wszystko Sąd I instancji uznał zgodnie z GINB, że wniosek skarżącego złożony w trybie art. 155 kpa dotyczy tożsamej sprawy, która została załatwiona decyzją GINB z [...] sierpnia 2007 r., tym samym pozbawiono skarżącego prawa do prawidłowego merytorycznego rozpoznania sprawy;
6. 4. art. 141 § 4 ppsa polegającego na przedstawieni sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, to jest wadliwe przyjęcie, że GINB wyjaśnił w stopniu dostatecznym wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zbadał tożsamość sprawy toczącej się wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 155 kpa zakończonej decyzją ostateczną GINB z [...] sierpnia 2007 r., ze sprawą zakończoną decyzją GINB z [...] czerwca 2012 r., będącą przedmiotem niniejszej skargi;
7. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi na decyzję GINB z [...] czerwca 2012 r., w sytuacji gdy podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondowały ze stanem faktycznym sprawy, a całe postępowanie prowadzone było przez organ w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu;
8. 6. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 2 i art. 140 kpa przez oddalenie skargi, mimo że w toku postępowania przed GIMB skarżący został pozbawiony możliwości czynnego działu w sprawie i organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; w oparciu o art. 250 ppsa zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, z uwagi na ich nieuiszczenie w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa.

Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na podstawie art. 153 ppsa pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku VII SA/Wa 1510/11. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467 uw. 1-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Głównym założeniem skargi kasacyjnej, eksponowanym w uzasadnieniu szeregu zarzutów, jest ocena skarżącego kasacyjnie, że GINB w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadził postępowania dowodowego w wykonaniu wyroku VII SA/Wa 1510/11, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, który błędnie oddalił skargę. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Główny Inspektor trafnie odczytał wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 1510/11, i prawidłowo je zrealizował. Uważna analiza wskazań zawartych w wyroku VII SA/Wa 1510/11 prowadzi do wniosku, że Sąd w tym wyroku nie udzielił żadnych szczegółowych wskazań co do środków dowodowych, którymi miał się posłużyć GINB, ponownie rozpoznając sprawę. Zgodnie z metodyką pracy urzędnika administracji publicznej, ustaleń czy decyzja z [...] sierpnia 2007 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym; czy nie została wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych; czy obie sprawy: zakończona decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2007 r. i sprawa zainicjowana wnioskiem z 7 stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z 16 lutego 2011 r., są tożsame podmiotowo i przedmiotowo, w kontrolowanej sprawie zostały wyjaśnione w trybie gabinetowym.

Z reguły bowiem z akt postępowań właściwego organu wynika, czy dana decyzja ostateczna stała się także prawomocna; czy w sprawie zakończonej taką decyzją toczyły się w ogóle, (a jeżeli tak – to z jakim rezultatem – postępowania nadzwyczajne). Z reguły także z akt obu spraw wynika, czy sprawy były tożsame przedmiotowo i podmiotowo. Charakterystyczne, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakiegokolwiek dowodu, który prowadziłby do innych ustaleń, niż aprobowane zaskarżonym wyrokiem.

W realiach kontrolowanej sprawy Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia zaprezentowane w decyzji z [...] czerwca 2012 r. Zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych jako normy dopełnienia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. Wskazywane jako normy odniesienia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa", zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą być stosowane w związku. To, że skarżący nie zgadza się z prawidłowym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 151 ppsa i niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie może skutkować uwzględnieniem zarzutu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 155 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 138 § 2 kpa, przy czym zagadnienie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, zostało już rozstrzygnięte przy analizie zarzutu II.1 z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) i dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów. Zarzut w zakresie naruszenia normy dopełnienia z art. 138 § 2 kpa nie został przez skarżącego kasacyjnie w żaden sposób uzasadniony i wymyka się on w tej części kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s.688-689, nb 12, 14, 15). Główny Inspektor po wyroku VII SA/Wa 1510/11 nie stosował art. 138 § 2 kpa, ani nie miał obowiązku go stosować.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 § 1 kpa, bowiem w wyniku prawidłowego ustalenia, że obie sprawy: zakończona ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2007 r. i sprawa zainicjowana wnioskiem z 7 stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z 16 lutego 2011 r., są tożsame podmiotowo i przedmiotowo, obowiązkiem GINB było uchylić decyzję z [...] marca 2011 r. i umorzyć postępowanie I instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa), na co trafnie zwrócił uwagę wyrok VII SA/Wa 1510/11, a co Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem słusznie aprobował.

Podstawę skargi kasacyjnej z punktu 2 art. 174 ppsa może stanowić jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowany pod adresem wyroku Sądu I instancji. Samo przytoczenie norm postępowania administracyjnego jest niewystarczające. Wskazanie [art.] 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 kpa jako norm dopełnienia może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4, art. 145-151 ppsa (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378-379; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J. P. Tarno – op. cit., s. 461 uw. 23; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz – op. cit. s. 679, nb 27), czego w zarzucie II.3 skargi kasacyjnej (mimo poszukiwania zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w stosownej części jej uzasadnienia; s. 3 pkt 3; s. 13-15 – ad.

1. 3) zabrakło. Tak skonstruowany zarzut nie mógł prowadzić do jego merytorycznego rozpoznania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie "przedstawił sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym", a jedynie dokonał trafnej oceny, że GINB wyjaśnił w stopniu dostatecznym wszystkie istotne w świetle wskazań wyroku VII SA/Wa 1510/11 okoliczności sprawy. Tak skonstruowany i uzasadniony zarzut II.4 w istocie odpowiada zarzutowi II.1 (tym bardziej, że w uzasadnieniu zarzutu II.1 skarżący kasacyjnie wskazał naruszenie art. 141 § 4 ppsa; s. 12 akapit ostatni skargi kasacyjnej), do którego naczelny Sąd Administracyjny już się odniósł.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 107 § 3 kpa nie dał podstaw do uznania go za usprawiedliwiony. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondowały ze stanem faktycznym sprawy". Przeciwnie – skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie ustaleń Głównego Inspektora, trafnie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem. Uzasadnienie decyzji z [...] czerwca 2012 r., mimo że mogłoby być pełniejsze, spełnia w sposób dostateczny wymogi art. 107 § 3 kpa. Postępowanie prowadzone przez organ nie naruszało zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), a do naruszenia zasad ogólnych, wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie (s. 16-17 skargi kasacyjnej), nie doszło.

Sąd I instancji nie musiał przedstawić konkretnych twierdzeń na poparcie oceny, że organ prowadził postępowanie dowodowe i rozpatrzył całość zgromadzonego materiału, wystarczy że to zdanie wartościujące Sądu I instancji nie zostało skutecznie podważone skargą kasacyjną.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 10 § 1 kpa ustanawia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania konkretnych wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.5.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; postanowienie NSA z 22.3.2012 r., II GSK 431/12, Lex 1145527, aprobowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu Postępowania administracyjnego, LEX/el 2015; uw. 5 do art. 10; wyrok NSA z: 2.2.2011 r., II OSK 575/10, Lex 1070853; 1.2.2011 r., II OSK 1098/10, Lex 786594).

Sąd I instancji nie rozważał, czy brak możliwości wypowiedzenia się przez strony co do dowodów i materiałów, przed wydaniem przedmiotowej decyzji, stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). W kontrolowanej sprawie uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem skarżący nie wykazał istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 15.5.2003 r., I SA/Gd 199/00, Przegląd Podatkowy 2004/1/43; wyrok II OSK 575/10); nie wskazał w szczególności żadnego dowodu, którego nie mógł przedłożyć w postępowaniu odwoławczym, na skutek naruszenia prze GINB art. 10 § 1 kpa.

Jak wyżej podniesiono, zarzut w zakresie naruszenia normy dopełnienia z art. 138 § 2 kpa nie został przez skarżącego kasacyjnie w żaden sposób uzasadniony; GINB po wyroku VII SA/Wa 1510/11 nie stosował art. 138 § 2 kpa, ani nie miał obowiązku go stosować. W doktrynie wskazuje się, że regulacja art. 140 kpa nie obejmuje regulacji Działu I, którą organy odwoławcze są w pełni związane (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, dalej Komentarz 2014, s. 558, nb 1). Nie został w żaden sposób uzasadniony zarzut naruszenia art. 140 kpa i wymyka się on w tej części kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżony wyrok nie naruszył prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 156 i art. 6, 7, 8, 10, 11 kpa - w postaci opisanej w zarzucie I (pierwszym).

Wskazywane jako wzorce kontroli "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 151 ppsa", zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą być stosowane w związku. Nie może skutkować uwzględnieniem zarzutu to, że skarżący nie zgadza się z prawidłowym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 151 ppsa i niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Skarżący nietrafnie dopatruje się rażącego naruszenia decyzją z [...] czerwca 2012 r. zasad ogólnych, zawartych w art. 6, 7, 8, 10, 11 kpa, które w ocenie skarżącego miałyby skutkować nieważnością decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (s. 7-10 skargi kasacyjnej).

W doktrynie utrwalony jest pogląd, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ograniczono sankcji nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego. Generalnie zasadne jest założenie, że sankcja nieważności decyzji wydanej z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie może wyłączyć zastosowania sankcji nieważności decyzji wydanej z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego.

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego.

Naruszenie procesowego prawa administracyjnego może mieć różny ciężar – od kwalifikowanego do niekwalifikowanego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej. Dla wypracowania gradacji wad uwzględnia się sposób uregulowania czynności procesowych organów administracji publicznej przepisami prawa procesowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy wziąć pod uwagę czynności procesowe organów administracji publicznej nakazane przepisami prawa, których niepodjęcie lub podjęcie z naruszeniem przepisów prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Celem wszystkich czynności procesowych jest rozpoznanie sprawy przez ustalenie jej stanu faktycznego, dającego umocowanie prawne do rozstrzygnięcia sprawy przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej przyjętej w normie prawa materialnego.

Przy wspólnym celu materialnoprawnym przepisy prawa procesowego w różny sposób wiążą organy administracji publicznej – pozostawiając im ocenę dokonania czynności procesowych i oceny formy tych czynności bądź bezwzględnie wiążąc organy, pozbawiając je swobody w ocenie. Tak zróżnicowana regulacja jest podstawą do ustalenia gradacji wadliwości procesowej: od ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości do nieistotnej. Ustawodawca enumeratywnie wskazuje podstawy wznowienia postępowania, klasyfikowane jako ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, z tego względu, że otwierają zastrzeżenia co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jeśli okażą się zasadne, dają podstawę do stosowania sankcji wzruszalności – uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). W podstawach wznowienia postępowania wskazuje się czynności nakazane prawem (czynność obligatoryjnego wyłączenia pracownika, organu, członka organu kolegialnego; czynności zapewnienia stronie (stronom) udziału w postępowaniu – art. 10 § 1 kpa; czynności nakazane prawem ustalenia stanu faktycznego).

W zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy (art. 170 ppsa), wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., VII SA/Wa 357/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2007 r. znak [...] (cbosa).

Wyliczone czynności nie stanowią regulacji zamkniętej. Przepisy prawa procesowego zawierają także czynności nakazane prawem, nie objęte podstawami wznowienia. Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, nie objęte sankcją wzruszalności, stanowią rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stanowiąc o zastosowaniu sankcji nieważności decyzji z tego powodu, nie ograniczono w kpa rażącego naruszenia prawa wyłącznie do przepisów materialnoprawnych. Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54; J. Borkowski - Komentarz 2014, s. 667, nb 36).

Naczelny Sąd Administracyjny badał już zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 10 § 1 kpa (pkt II.1, II.2, II.5 i II.6), i nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i 8 kpa, a co do naruszenia art. 10 § 1 kpa stwierdził, że naruszenie normy wywiedzionej z art. 10 § 1 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro żadna z tych przesłanek nie przemawiała za uchyleniem zaskarżonej decyzji (z uwagi na brak wady w zakresie stosowania przez GINB art. 7 i 8 kpa, a nieznacznego ciężaru wady w zakresie stosowania przez GINB art. 10 § 1 kpa) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, to nie mogło to prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa (którego to zarzutu skarżący kasacyjnie nie postawił).

Art. 10 kpa składa się z trzech paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia § 2 bądź 3 art. 10 kpa, co czyniło niemożliwym kontrolę zaskarżonego wyroku w tej materii (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz – op. cit., s. 687-690, nb 7, 16 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo).

Decyzja z [...] czerwca 2012 r. nie narusza art. 6 kpa (autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia zasady praworządności przez naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; s. 8-9 skargi kasacyjnej) – co nie miało miejsca (dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów podniesionych podczas analizy zarzutów II.1, II.2). Uzasadnienie decyzji z [...] czerwca 2012 r. mogłoby być bardziej pogłębione, lecz spełnia ono w stopniu dostatecznym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa - zaskarżona decyzja nie narusza zasady przekonywania (art. 11 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyklucza możliwość uznania, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 ppsa).

Nieudostępnienie pełnomocnikowi skarżącego Regulaminu organizacyjnego GINB, upoważniające D. K. do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło naruszenie prawa, jednak nie prowadzące do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 ppsa (s. 17-18 skargi kasacyjnej). Sądowi Administracyjnemu z innych spraw kontrolowanych z urzędu, wiadomym jest że D. K. – Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego, wydawała decyzje administracyjne w ramach pisemnego upoważnienia w imieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skoro skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.