Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 41/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 grudnia 2020 r., nr WOA.7722.165.2020.ARO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 20 października 2020 r., nr PINB.50.5.2019 oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. in fine, poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie żądania M. K. z 21 października 2019 r. nie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, o którym mowa w art. 53a Prawa budowlanego lecz że jest postępowaniem wszczynanym na żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że nie było dopuszczalne rozpoznanie wniosku M. K. z 21 października 2019 r. poprzez wydanie postanowienia z 20 października 2020 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na dz. nr [...] i jego utrzymanie w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 9 grudnia 2020 r.;
- 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:
- a) mylnym rozumieniu treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten jest przepisem, który nakazuje organom nadzoru budowlanego wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze zarówno z urzędu, jak i na wniosek podmiotu, który twierdzi, iż jest stroną oczekiwanego przez siebie postępowania,
- b) mylnym rozumieniu art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że niezależnie od wyników kontroli nadzór budowlany ma obowiązek wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego oraz wydania rozstrzygnięcia.
Pismem z 1 lutego 2023 r. M. O. i D. O. na podstawie art. 33 p.p.s.a. złożyły wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestniczek postępowania.
Składające powyższy wniosek wskazały, że wniosek jest uzasadniony, gdyż wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego związanego z przysługującą im współwłasnością nieruchomości działki nr ewid. [...], położonej w M., co do której odnosi się postępowanie. Wnioskodawczynie wniosły także o odroczenie wyznaczonego na 7 lutego 2023 r. niejawnego posiedzenia NSA, celem uzyskania stanowiska stron w zakresie prawomocnej decyzji Starosty [...] z 22 czerwca 2021 r., znak: ABŚ.6241.4.2017 w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na działce [...] w M. (współwłasności skarżącej M. K.), na której zlokalizowana jest myjnia samochodowa (kopię decyzji dołączono do wniosku) oraz w zakresie zarzutów niniejszego pisma, jak też umożliwienia wnioskodawczyniom zapoznania się z aktami sprawy o sygn. akt II OSK 2827/21.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2827/21 nie jest zasadny. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 33 § 2 może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego.
Wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy postępowania ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 41/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 grudnia 2020 r., nr WOA.7722.165.2020.ARO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w M., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu lub na wniosek. W drugim przypadku warunkiem jego rozpoznania jest wniesienie pozbawionego braków formalnych wniosku przez podmiot mający interes materialnoprawny w danej sprawie. Do czasu zbadania czy wniosek posiada braki formalne i ewentualnie do czasu usunięcia tych braków toczy się jedynie postępowanie formalne (warunkowe) dotyczące oceny i ewentualnie usunięcia tych braków, które kończy się odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w razie zaistnienia przyczyn w nim wskazanych. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Dopóki organ nie rozstrzygnie kwestii wstępnych nie może informować o wszczęciu postępowania innych podmiotów, które w danej sprawie mają interes materialnoprawny, postępowanie takie bowiem jeszcze się nie toczy.
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nie stanowi "klasycznego" rodzaju tego aktu administracyjnego, gdyż jest ono formą rozstrzygania o kwestiach procesowych i nie stanowi tym samym o istocie sprawy ani nie kończy procedury. Postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem wydawanym "przedprocesowo" – przed formalnie wszczętym postępowaniem, a więc nie jest aktem procesowym, lecz aktem "pozaprocesowym" (J. Szremski, Inne uzasadnione przyczyny jako przesłanka odmowy wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021, nr 6, s. 43).
Żądanie M. K. w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w M. może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, ale dopiero po jego uruchomieniu może nastąpić merytoryczne rozpoznanie sprawy i ustalenie osób posiadających interes prawny do udziału w nim w charakterze strony, co na rozpoznawanym etapie niniejszej sprawy nie miało miejsca.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.