Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 362/19, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], w przedmiocie nadania Statutu [...] Agencji Artystycznej.
W skardze na ww. uchwałę Prokurator Rejonowy [...] w [...] podniósł, że prawodawca lokalny przekroczył przyznane mu upoważnienie ustawowe, albowiem w treści § 6 ust. 3 Statutu określił sposób odwoływania dyrektora naczelnego Agencji poprzez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 131, poz. 1091 ze zm.) – dalej: "u.p.d.k.", upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania.
Prokurator powołując się na art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k wskazał także, że Statut w § 5 skarżonej uchwały zawiera postanowienia dotyczące działalności innej niż kulturalna, lecz organ ograniczył się jedynie do wskazania, że Agencja może prowadzić działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami, a środki mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej. Zdaniem Prokuratora w orzecznictwie wskazuje się, że niewystarczające jest ujęcie w treści statutu instytucji kultury postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej odsyłając w tym zakresie jedynie do postanowień odrębnych przepisów. Takie uregulowanie nie wypełnia zakresu upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., albowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna.
Nadto, organ w § 12 Statutu przekroczył ustawowe upoważnienie poprzez uregulowanie materii nieprzewidzianej w art. 13 ust. 2 u.p.d.k., to jest sposobu likwidacji Agencji. Mając na względzie powyższe skarżący Prokurator skonstatował, że skoro brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale, jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 u.p.d.k., to organ poprzez uregulowanie ww. kwestii dopuścił się istotnego naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 13 ust. 2 u.p.d.k. W ocenie Prokuratora, prawodawca lokalny naruszył także obowiązujące "Zasady techniki prawodawczej", albowiem w § 8 Statutu powtórzył treść art. 13 ust. 3 u.p.d.k.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty za chybione. Według organu, uregulowanie w § 6 ust. 3 Statutu postanowienia określającego upoważnienie Prezydenta nie tylko do powołania, ale również odwołania dyrektora Agencji trudno uznać za przypisanie kompetencji przez organ Prezydentowi Miasta, skoro upoważnienie w tym zakresie wynika z przepisów zarówno ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i u.s.g., w tym art. 30 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Z kolei uregulowanie w § 12 Statutu ma charakter wyłącznie informacyjny, stąd nie można przyjąć, iż przedmiotowy przepis powoduje nieważności uchwały. Odnośnie zarzutu dotyczącego ujęcia w treści § 5 uchwały w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez Agencję działalności innej niż kulturalna stwierdzono, że art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. nie precyzuje, jak postanowienia w tym zakresie powinny zostać sformułowane, w szczególności nie określa stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie.
Organ wskazał, że zakresy działalności statutowej zostały określone w § 4 Statutu, w którym wskazany został cel działalności Agencji. Nadto w ocenie organu, powtórzenie w § 8 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. ma również walor informacyjny. W przypadku u.p.d.k. przepis dotyczący regulaminu organizacyjnego wskazuje na odrębny akt, stąd też informacja zawarta w Statucie, że istnieje odrębny, "szczegółowy" akt, który jest przyjmowany w specjalny sposób (opinia organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców).
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Zdaniem tego Sądu chybiony jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i zawarcia w § 6 ust. 3 Statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego poprzez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania. Z zestawienia przepisów art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 u.p.d.k. wynika wprost uprawnienie Prezydenta do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury. Zdaniem Sądu meriti uregulowanie § 6 ust. 3 Statutu nie kreuje nowych kompetencji dla organu wykonawczego gminy, lecz wyłącznie uwzględnienia kompetencje wynikające już z przepisów ustaw.
Rozważając natomiast zakres delegacji ustawowej Sąd Wojewódzki wskazał, że z powołaniem organów zarządzających i doradczych nierozerwalnie związany jest również fakt ich odwołania, do którego to zastosowanie znajduje art. 15 u.p.d.k., a także art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Stąd norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. nie może być traktowana jako samoistna przeszkoda do uregulowania w statucie kwestii odwołania dyrektora poprzez wskazanie organu właściwego do dokonania tej czynności. Z tych też względów w ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób przyjąć, aby zawarty w Statucie przepis, że: "dyrektora naczelnego powołuje i odwołuje Prezydenta Miasta (...)", stanowiło o istotnym naruszeniu art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 u.s.g. i art. 13 ust. 2 u.p.d.k.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił też zarzutu niedopełnienia upoważnienia ustawowego w treści § 5 Statutu,. W świetle art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w statucie zawiera się postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że przepis ten nie precyzuje jak postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, powinny zostać sformułowane, ani stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu, a taka sytuacja z przyczyn ww. nie występuje na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Zdaniem Sądu meriti brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, aby uregulowanie przedmiotowej kwestii w statucie poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a więc innej niż kulturalna, z zaznaczeniem jej zgodności z przepisami obowiązującymi i wskazaniem, że uzyskane w ten sposób środki finansowe należy przeznaczyć na działalność statutową, było nie wystarczające, czy uchybiało upoważnieniu ustawowemu.
Zarzucanego naruszenia Sąd meriti nie dopatrzył się również względem § 12 Statutu przewidującego, że likwidacja Agencji może nastąpić na mocy uchwały Rady Miasta. W myśl art. 9 u.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym (ust. 1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organizatorem kultury, może decydować nie tylko o utworzeniu instytucji kultury, ale także o jej likwidacji, zaś podstawą takich działań jest uchwała rady gminy (miasta).
Nie budzi także wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że art. 13 ust. 2 u.p.d.k. nie zawiera wymogu wskazywania w statucie sposobu likwidacji instytucji i aczkolwiek kwestionowany przez Prokuratora zapis o charakterze informacyjnym uznać należy w ocenie Sądu pierwszej instancji za zbędny, to jednakże powyższa wada nie stanowi o wadliwości będącej podstawą stwierdzenia nieważności.
Zdaniem Sądu meriti, niezasadny jest także ostatni z podniesionych przez Prokuratora zarzutów, tj. naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 8 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. stanowiącego, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Analiza tego zapisu prowadzi zdaniem Sądu pierwszej instancji do wniosku, że w wyniku zastosowanego zabiegu powtórzenia, nie doszło do modyfikacji art. 13 ust. 3 u.p.d.k., a nadto samo powtórzenie nie wpływa negatywnie na czytelność aktu, skoro informuje tylko o tym, że organizację wewnętrzną Agencji określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora naczelnego, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Powyższe z kolei dowodzi, że omawiane powtórzenie nie powinno być postrzegane w kategoriach istotnego naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy [...] w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w zw. z art. 87 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnieniem delegacji ustawowej w tym zakresie stanowi ogólne określenie w § 5 Statutu [...] Agencji Artystycznej w [...] możliwości prowadzenia działalności gospodarczej - zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy wymaga on takiego sformułowania zakresu działalności innej niż kulturalna, aby dał się on jednoznacznie zidentyfikować jako działalność, która nie odbiega całkowicie od celu danej instytucji kultury, a jednocześnie nie odsyłał do przepisów prawa wyższej rangi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 5 Statutu [...] Agencji Artystycznej w [...] oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zatem nie można uznać, iż statut może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli taką działalność zamierza prowadzić, a co do sposobu jej prowadzenia może odsyłać do ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu przepis art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. nie nakazuje określania szczegółowego zakresu mogącej być prowadzonej działalności gospodarczej, a jedynie postanowienia dotyczące działalności innej niż kulturalna, nie występuje więc tu istotne niewystarczające ujęcie w treści statutu wymaganych postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Na wstępie rozważań merytorycznych wskazać należy, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji postanowień art. 13 ust. 2 u.p.d.k., który mówi, iż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca wymienił niezbędne elementy statutu, w tym w pkt 2 "zakres działalności" i w pkt 6 "postanowienia dotyczące działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić". Zdaniem Rady Miejskiej w [...] i Sądu pierwszej instancji przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 u.p.d.k. nie zawiera nakazu kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury, gdyż nie zawsze jest możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie.
Odnosząc się do powyższego twierdzenia należy się z nim co do zasady zgodzić, jednakże nie można pominąć, interpretując celowościowo, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 u.p.d.k. musi się odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona. Postanowienia statutu w tej materii powinny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2013/12, LEX nr 1291951). Z twierdzenia tego nie wynika jednak, że organizator instytucji kultury może określić inne cele działania instytucji jedynie poprzez generalne wskazanie, iż może ona prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem i argumentacją skargi, że o ile działalność inna niż kulturalna nie powinna być wymieniona szczegółowo, tak sformułowanie w treści statutu nie powinno pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Odmienna interpretacja normy art. 13 ust. 2 pkt 2 u.p.d.k. jest nieuprawniona, gdyż otwierałaby możliwość prowadzenia podwójnej działalności - jednej wynikającej ze statutu i drugiej, ustalanej autonomicznie przez instytucję kultury na podstawie: "obowiązujących przepisów". Taki dualizm prawnych podstaw (o różnej mocy prawnej), prowadzenia działalności przez instytucję kultury jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalny.
W świetle powyższych rozważań należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., ponieważ Rada Miasta [...] nie zrealizowała, w sposób prawidłowy, upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu. Nieuprawnione jest bowiem określenie innej działalności niż ta, do której została powołana instytucja kultury, w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. prowadzi do uznania, że organizator instytucji kultury może wskazać zakres działalności innej niż kulturalna (również działalności gospodarczej), ale musi być ona powiązana z celem działania instytucji i statut powinien to jasno, i precyzyjnie określać (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2864/16, LEX nr 2291577).
W świetle powyższych rozważań należy też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że niedopuszczalne jest takie odesłanie do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Zaznaczając raz jeszcze, że problem dotyczy w istocie stwierdzenia zbyt ogólnikowego, w żaden sposób nie wskazującego, jak działalność gospodarcza będzie powiązana z celem, dla którego została powołana instytucja kultury. Zbyt ogólnikowe określenie zakresu działalności gospodarczej instytucji kulturalnej powoduje niezgodność postanowień przedmiotowego statutu z przepisem art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego znajduje, więc usprawiedliwione podstawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 147 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], w części dotyczącej § 5 Statutu [...] Agencji Artystycznej stanowiącego załącznik do ww. uchwały.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.