Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Starosta Jarociński zatwierdził projekt budowlany i wydał Gminie Jarocin pozwolenie na budowę kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz wymianę sieci wodociągowej na nieruchomościach położonych w Jarocinie na os. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Starosta Jarociński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Gminie Jarocin na zmiany w trakcie budowy obejmujące kanalizację deszczową i sanitarną oraz wymianę sieci wodociągowej na nieruchomościach położonych w Jarocinie na os. [...] według zamiennego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Starosta przeniósł decyzję z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej wymiany sieci wodociągowej na Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w Jarocinie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, po wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] lutego 2002 r. oraz z dnia [...] października 2003 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją, wydaną na skutek odwołań Gminy Jarocin oraz Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] lutego 2002 r. w zakresie obejmującym pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej w ul. Z. w Jarocinie, zaś w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia [...] lutego 2002 r. oraz z dnia [...] października 2003 r.
Jak wskazał organ odwoławczy, projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem budowlanym z dnia [...] lutego 2002 r. zakładał m in. budowę kanalizacji sanitarnej w ul. Z. w Jarocinie, podczas gdy decyzja Burmistrza Jarocina z dnia [...] sierpnia 2001 r. ustalająca dla [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymiany sieci wodociągowej z przyłączami oraz budowę kanalizacji deszczowej z podczyszczalnikiem na Osiedlu [...] w Jarocinie nie przewidywała budowy kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. w części, w której udzielono pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ul. Z. w Jarocinie, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym).
Kontrolując decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. w pozostałym zakresie, organ odwoławczy wskazał numery działek w stosunku do których inwestor wykazał swe prawo do dysponowania nimi na cele budowlane oraz uznał, że lokalizacja inwestycji w zakresie wymiany sieci wodociągowej z przyłączami oraz budowa kanalizacji deszczowej z podczyszczalnikiem nie narusza rażąco ustaleń decyzji z dnia 9 sierpnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza co do rodzaju inwestycji. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Z kolei uchybienie polegające na wymianie sieci wodociągowej nie "po śladzie istniejącej sieci" uznał organ odwoławczy za nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa, skoro przewidziane w projekcie różnice w zakresie usytuowania sieci projektowanej oraz sieci istniejącej pierwotnie są stosunkowo niewielkie. Nadto projektowana lokalizacja inwestycji w powyższym zakresie w żaden sposób nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działek sąsiednich oraz na sposób dostarczania wody do odbiorców, jak również swą funkcją i cechami nie wprowadza zakłóceń w ładzie przestrzennym.
Oceniając decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia [...] października 2003 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor, składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr ewid. [...]) na cele budowlane oraz dołączył decyzję Burmistrza Jarocina z dnia [...] sierpnia 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt zmian zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2003 r. nie narusza w sposób rażący ustaleń decyzji Burmistrza Jarocina z dnia [...] sierpnia 2001 r.
Skargę na powyższą decyzję złożył W. J., wnosząc o jej uchylenie w części uchylającej decyzję organu I instancji i w tej części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nie dostrzeżenie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla podmiotu innego niż decyzja o pozwoleniu na budowę, art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a projektem budowlanym i decyzją o warunkach zabudowy oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ponieważ projekt zagospodarowania nie obejmuje usytuowania, obrysu i układu istniejącej sieci uzbrojenia terenu - istniejących urządzeń melioracji wodnych, tj. drenowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest oraz prawa unijnego i § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 138, poz. 895).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazując na nadzwyczajny tryb kontrolowanego postępowania administracyjnego oraz analizując przesłankę "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 – w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Następnie Sąd stwierdził, że skoro zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany zakładał budowę kanalizacji sanitarnej, podczas gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu: wymiana sieci wodociągowej z przyłączami oraz budowa kanalizacji deszczowej z podczyszczalnikiem – nie przewidywała budowy kanalizacji sanitarnej, to prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. w części, w której udzieliła pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ul. Z. w Jarocinie, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Za słuszne uznał również Sąd stanowisko organu, że w pozostałym zakresie kontrolowana decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. nie jest obarczona żadną z podstaw stanowiących o nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Inwestor, składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wykazał prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz dołączył zgody właścicieli nieruchomości na zaprojektowanie i wykonanie wodociągu i kanalizacji na należących do nich nieruchomościach. Nadto organ prawidłowo uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. w zakresie dotyczącym wymiany sieci wodociągowej z przyłączami oraz budowy kanalizacji deszczowej z podczyszczalnikiem na Osiedlu [...] w Jarocinie oraz decyzja z dnia [...] października 2003 r. nie zawierają wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi okazały się być niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. J., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 320 zł. Jako podstawy kasacji wskazano:
- art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a, tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie przedstawieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty,
- art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanego jako przepis prawa materialnego) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez ich nie zastosowanie,
- art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanego jako przepis prawa materialnego) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez ich nie zastosowanie,
- art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanego jako przepis prawa materialnego) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez ich nie zastosowanie,
- art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie § 4 ust, 1 oraz § 7 ust. 1 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanego jako przepis prawa materialnego) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez ich nie zastosowanie,
- art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja w części odnosząca się do kanalizacji deszczowej i sieci wodociągowej została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu kasacji wskazano, że uzasadnienie wyroku nie odnosi się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla podmiotu innego niż decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś projektowana sieć wodociągowa ma być wykonana obok, a nie zamiast istniejącej dotychczas, z odstępstwem nawet o 6,5 m. Podniesiono też, że projekt inwestycji nie uwzględnił istniejących technicznych urządzeń podziemnych, przez co w wyniku wykonania inwestycji całkowitemu zniszczeniu uległ system drenarski. Piąty zarzut kasacji uzasadniono zagrożeniem z powodu pozostawienie w gruncie starych rur wodociągowych wykonanych z azbestu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych, koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy tego naruszenia, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Wskazując w uzasadnieniu pierwszej podstawy kasacyjnej na brak "jakiejkolwiek informacji o zarzucie zawartym w punkcie 2 i 3 uzasadnienia skargi" skarżący powyższych warunków nie spełnił tym bardziej, że analizowana podstawa kasacyjna została przedstawiona jako samodzielna.
Analizując drugą podstawę kasacyjną (naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 in principio: "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)". Wbrew twierdzeniom kasacji, inwestor – Gmina Jarocin w momencie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę taką decyzją dysponowała. Jak wynika bowiem z treści decyzji Burmistrza Jarocina z dnia [...] sierpnia 2001 r. jako wnioskodawcę wymieniono w niej [...], jednakże jako inwestora wymieniono w niej "Urząd Miejski w Jarocinie". Tym samym brak jest podstaw, aby uznać, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę zarówno tę z [...] lutego 2002 r., jak i z [...] października 2002 r., Starosta Jarociński naruszył w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Nie można było również podzielić zarzutu wymienionego w trzeciej podstawie kasacyjnej (naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Skarżący niezgodność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w tym zakresie wywodzi jedynie z nazwy projektowanego zamierzenia budowlanego – wymiana sieci wodociągowej, która ani sama w sobie nie musi jeszcze oznaczać dokładnego odwzorowania przebiegu sieci, a jedynie zastąpienie jednej drugą, ani nie została uregulowana jako warunek decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. Argumentacja ta nie spełnia także warunku oczywistości naruszenia przepisu prawa, czy też nie wywołuje skutków społeczno – gospodarczych nieakceptowanych w praworządnym państwie jako elementów przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że zgodnie z projektem wykonawczym wymiany sieci wodociągowej wraz z przyłączami: "trasę projektowanej wymiany sieci wodociągowej prowadzi się po istniejącym wodociągu włącznie z przyłączami". Sposób wykonywania decyzji (realizacji inwestycji) wykraczał natomiast poza zakres niniejszej sprawy.
Nie można było również uwzględnić kolejnego zarzutu naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. I choć sama jego konstrukcja może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do jego poprawności, bowiem autor kasacji – pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku nie wskazał do jakich dokładnie urządzeń podziemnych (drenarskich) nawiązuje, gdzie się one znajdują i czy należą one do skarżącego oraz czy znajdują się na jego działce – to przede wszystkim rażące naruszenie prawa art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego upatrywał w skutkach realizacji inwestycji i następczego zalewania piwnic wodami gruntowymi, a nie zgodności z prawem udzielonego pozwolenia na budowę. Ewentualne skutki tych zniszczeń mogą natomiast zostać usunięte w toku postępowań administracyjnych, czy też odpowiednich postępowań przed sądem powszechnym. Nie dotyczą one jednak rażącego naruszenia prawa w zakresie będącym przedmiotem sprawy rozpatrywanej.
Również i w odniesieniu do piątej podstawy kasacyjnej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się przesłanek rażącego naruszenia prawa odnośnie § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest. Skarżący ani nie wykazał, aby usuwane rury wodociągowe stanowiły wyrób azbestowy o określonych w § 4 ust. 1 ww. rozporządzeniu właściwościach, jak i też nie można przyjąć, aby sposób usuwania wymienianych elementów uzbrojenia mógł świadczyć o kwalifikowanej wadliwości udzielonego pozwolenia na budowę.
W konsekwencji powyższego, ponieważ skarżący nie wykazał skutecznie żadnych uchybień w przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. (szósta podstawa kasacyjna).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.