Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/20 uwzględnił skargę N. D. P. (dalej skarżący lub cudzoziemiec) i uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094, ze zm.; dalej zwanej ustawą), odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Motywując rozstrzygnięcie organ podał, że skarżący przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C jednokrotnego wjazdu, wydanej przez konsula Republiki Francuskiej w [...] w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół, wskazując jako miejsce docelowe Republikę Francuską, złożył w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na rzecz firmy [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/2 etatu z wynagrodzeniem 1200 zł brutto miesięcznie, na stanowisku kucharza. Oceniając zasadność wniosku organ stwierdził, że cudzoziemiec nie spełnia wymogów udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu, gdyż nie wykazał aby okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniały jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, a Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ dopatrzył się bowiem niezgodności rzeczywistego celu pobytu skarżącego z uprzednio deklarowanym. Uznał, że uzyskując francuską wizę Schengen w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół, skarżący miał świadomość, że jego pobyt posłuży całkowicie innemu celowi, niż ten wynikający z wizy. Miał świadomość, iż podejmie pracę w Polsce, a mimo to przed konsulem Republiki Francuskiej zadeklarował zamiar przyjazdu do strefy Schengen wyłącznie w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół. Tym samym, zdaniem organu, poza zakresem ustaleń faktycznych, jest kwestia tego, czy mimo podjęcia pracy strona wypełniła również cel pobytu, jaki został określony w wizie Schengen (cel wizyty). Podjęcie bowiem działań bezpośrednio zmierzających do uzyskania możliwości zatrudnienia, wprost wskazuje na zmianę celu pobytu strony w Polsce (i na terytorium państw obszaru Schengen). Podsumowując organ stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z próbą obejścia przez stronę przepisów ustawy dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu przy ubieganiu się o wizę Schengen, niż rzeczywisty. Zakładając, że skarżący nie wykazał, aby posiadał cel uzasadniający jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, organ odstąpił od dalszego badania, czy spełnia on wymogi wymienione w art. 114 ust. 1 ustawy.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący wskazując, że wykazał okoliczności które uzasadniają jego pobyt na terytorium RP w okresie dłuższym niż 3 miesiące. Nie zgodził się zarazem, aby istniały podstawy do odstąpienia od badania, czy spełnia wymogi z art. 114 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako powód uwzględnienia skargi wskazał niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2095, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rzeczywistości nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na jego wniosek. Jak wskazał Sąd, powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy co spowodowało, że nie ustalił w sprawie stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia i nieprawidłowo zastosował ten przepis.
Przede wszystkim, w ocenie Sądu, art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Sąd zwrócił uwagę, że organ dokonując wykładni tego przepisu oparł się na art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Tymczasem art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd podkreślił, że składając wniosek skarżący zadeklarował niewątpliwie cel pobytu w postaci pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że rzeczywisty cel pobytu (a nie wjazdu) jest inny.
Sąd w ślad za wyrokiem NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1701/19 stwierdził, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały takiego unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu z turystycznego (na podstawie wizy udzielonej w celu określonym w art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy) na cel zarobkowy. Dodatkowo za przyjęciem takiego zapatrywania, zdaniem Sądu, świadczy treść art. 116 ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium polski na podstawie wizy wydanej w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół.
Podsumowując Sąd wskazał, że organy nie zbadały istoty sprawy, błędnie przyjmując, że wjazd w oparciu o wizę wydaną przez konsula Francji w [...] wizy typu C jednokrotnego wjazdu wskazującą cel pobytu - wizyta u rodziny lub przyjaciół we Francji, stanowił przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
- naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 K.p.a. polegające na:
- nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,
- nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia zasady pewności prawa i zaufania do działania organów władzy publicznej określonej w art. 8 K.p.a.;
- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, podczas gdy przepisy tej regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy to cel zgodny z przepisami prawa i akceptowany przez ustawodawcę.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w tym postępowaniu według norm przepisanych. Organ zrzekł się również rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Niezasadny jest zarzutu kasacyjny naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy, niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust.
- Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, treść art. 100 ust. 1 pkt 1 nie daje podstaw do takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględnienia deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski, przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy, niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu administracji do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, jako normę określającą warunki wydania decyzji zobowiązującej do powrotu oraz art. 310, wskazujący na organy właściwe w tych sprawach.
Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach rozstrzygających skargi na odmowy udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu cudzoziemca na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, należy dokonać interpretacji innych przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych, z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy Schengen, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny, czy też załatwienia spraw służbowych.
W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z wizyty u rodziny lub przyjaciół na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (por: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II NSA 4050/19; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 116/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2086/20 dostępne w CBOSA).
Wbrew stanowisku organu, zmiana celu pobytu nie oznaczała sama przez się celu pobytu nielegalnego, nieakceptowanego przez ustawodawcę (patrz: wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20).
Należy przy tym podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, stanowisko przedstawione powyżej wzmacnia wprowadzenie ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ust. 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach.
Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. a zatem po wszczęciu postępowania w rozpoznawanej sprawie. Jest to o tyle istotne, że nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając prawidłowość wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, należy wczytać się w uzasadnienie projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Podkreślono, że w 2017 r. polskie organy administracji publicznej właściwe w sprawach migracyjnych zidentyfikowały zjawisko nadużycia obecnego wówczas stanu prawnego dla celów jego obchodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) - druk sejmowy nr 3072.
W świetle powyższego nieuzasadnione są oba zarzuty sformułowane w podstawie materialnej kasacji, nawiązujące do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że szef Urzędu zaniechał obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, że organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem pierwszej instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę było więc przedwczesne. Trafne jest również wskazanie Sądu pierwszej instancji, że wykładnia rozszerzająca przepisu art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonana na niekorzyść strony, może naruszać zasadę zaufania do działania organów władzy publicznej a tym samym stanowić naruszenie normy zawartej w art. 8 K.p.a., co czyni również zarzut kasacyjny w tym zakresie niezasadnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.