Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2832/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 24 października 2012 r. nr 208/XXVI/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice-Centrum", w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 7 ust. 3 pkt 2 lit. b, w zakresie słów "1.MU.4" oraz jej części graficznej odnośnie działki nr [...] obr. [...] w Myślenicach, w punkcie II. zasądził od Rady Miejskiej w Myślenicach na rzecz skarżącej B. P. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwała została zaskarżona przez B. P., właścicielkę działki nr [...] obr. [...] w Myślenicach, w części dotyczącej § 7 ust. 3 pkt 2 lit. b, ograniczającego maksymalną, dopuszczalną wysokość zabudowy do 12 m. Zaskarżonej uchwale zarzucono w szczególności naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miejską w Myślenicach władztwa planistycznego gminy przez ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób polegający na ustaleniu maksymalnej - 12 m. wysokości zabudowy na działce nr [...] w Myślenicach; co, zdaniem skarżącej, nie jest uzasadnione interesem publicznym i stanem faktycznym sprawy. Skarżąca domagała się zatem stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, względnie stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżoną uchwałą naruszony został jej interes prawny. Kwestionowany plan miejscowy nie wprowadził zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, nie dokonał zmiany jej budowlanego przeznaczenia, a jedynie wprowadził ograniczenia w dopuszczalnej wysokości zabudowy tej nieruchomości. Organ podkreślił również, że skarżąca na działce nr [...] obr. [...] w Myślenicach, wybudowała budynek mieszkalno-usługowy w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Myślenicach z dnia [...] 1994 r. W trakcie realizacji tej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych stwierdzając istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca dobudowała dodatkową kondygnację naziemną oraz zmieniła powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku.

Organ wskazał, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym też w części odnoszącej się do maksymalnej wysokości budynków na obszarze 1.MU.4 (dz. nr [...]) usankcjonowały wysokość istniejącej zabudowy na tym obszarze, jak również zabudowy, która miała być zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przed wejściem w życie uchwały. W ocenie organu, nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego skarżącej faktu, iż zaskarżona uchwała wprowadza zapis sankcjonujący zabudowę realizowaną w oparciu o ważne pozwolenia na budowę. Stwierdzona na działce skarżącej samowola budowlana nie może stanowić uzasadnienia dla istnienia związku między treścią uchwały (w części dotyczącej 12 metrowej wysokości zabudowy) a naruszeniem przez uchwałę interesu prawnego skarżącej. Organ podkreślił, iż do podlegającej ochronie sfery materialnoprawnej skarżącej - nie można zaliczyć konsekwencji samowoli budowlanej.

Nadto podkreślono, iż organ sporządzający plan miejscowy uwzględnił funkcjonowanie w terenie 1.MU.4 zabudowy o wysokości wyższej niż 12 m. Zgodnie z § 4 ust. 8 pkt 8 lit. g planu - dla istniejącej zabudowy o wysokości wyższej niż ustalona planem - utrzymuje się dotychczasowe parametry, bez możliwości ich zwiększenia.

Odnośnie zarzutu przekroczenia przez Radę Miasta Myślenice granic władztwa planistycznego, organ wskazał, że rada może wpływać na sposób wykonywania prawa własności. Nie sposób uznać, że określając w § 7 planu wysokość zabudowy na 12 m, z uzasadnieniem ochrony ekspozycji zabytkowego zespołu urbanistycznego miasta (wpisanego do rejestru zabytków) - naruszono zasady planowania przestrzennego. Zabytkowy teren znajduje się poniżej terenu oznaczonego symbolem 1.MU.4. Zdaniem organu, ochrona waloru widokowego zabytkowej części miasta nie może być uzależniona, jak oczekuje tego skarżąca, od ustalenia stanu istniejącego w terenie, lecz winna być wynikiem uwzględnienia wielu czynników, w tym również geograficznych, warunkujących odbiór historycznej panoramy miasta. Podkreślono, iż na potrzeby procedury uchwalania planu, w sposób precyzyjny określono różnicę w wysokościach terenu Rynku i terenu l.MU.4.

Odnośnie argumentów, iż dla terenów sąsiednich tj. 2.U.1, l.U.l, 3.U.2, 4.U.1 wprowadzono maksymalną wysokość zabudowy 15 m wskazano, że analiza rzędnych wysokości wskazanych terenów w stosunku do obszaru chronionego dała możliwość ustalenia wysokości zabudowy na poziomie wyższym o 3 m w stosunku do terenu 1.MU.4. Co do "niemożności utrzymania zabudowy przez skarżącą na obecnej wysokości" organ wskazał, że istniejąca na działce skarżącej zabudowa jest wynikiem samowoli budowlanej, co nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Podkreślono, że organ w procesie uchwalania planu miejscowego nie jest związany aktualnym stanem zagospodarowania nieruchomości, jeżeli jest ono niezgodne z prawem. W takiej sytuacji winien wziąć pod uwagę taki sposób ukształtowania zabudowy, który będzie odpowiadał standardom ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia trybu sporządzenia planu organ wskazał, że prawo do ponownego wyłożenia planu zachodzi wyłącznie w sytuacji określonej w art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględniania uwag do projektu planu. Dodano, że w procedurze planistycznej określonej w wymienionej ustawie, zachodzi konieczność ponownego wyłożenia projektu planu przez wójta (burmistrza, prezydenta) w przypadku uwzględnienia uwag do poprzednio wyłożonego projektu planu, mających odniesienie o charakterze ogólnym -jako koniecznej gwarancji dla zapewnienia prawa do czynnego udziału wszystkim zainteresowanym, poprzez możliwość wniesienia uwag do ponownie wyłożonego projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że spełnione zostały przesłanki złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przyjmując, iż skarżąca posiada legitymację do złożenia w niniejszej sprawie skargi Sąd wskazał, że jest ona właścicielem działki nr [...] obr. [...] Myślenice, która znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta zaś, zdaniem skarżącej, narusza prawo własności jej nieruchomości, w sposób zaprezentowany w skardze.

Sąd w pierwszej kolejności nie stwierdził istotnego naruszenia procedury (trybu) sporządzania planu. Odnosząc się następnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a więc przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, w zakresie określenia w planie (§ 7 ust. 3 pkt 2 lit b) dopuszczalnej wysokości zabudowy na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1MU.4 - do 12 m, Sąd podkreślił, że nie budzi zastrzeżeń sama zasada (dopuszczalność) ochrony przez lokalnego prawodawcę zabytku/zespołu zabytków, polegająca na zapewnieniu na niego widoku, jak również sposób osiągnięcia tego celu, tj. ograniczenie w określonym miejscu wysokości planowanej zabudowy. Przepisy prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) winny być także zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.

Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej o.z.i.o.z.) stanowi w art. 3 pkt 15, że otoczeniem zabytku nieruchomego jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Uwzględnianie zadań ochronnych względem zabytku w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje także art. 4 pkt 6 o.z.i.o.z. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Uzasadnieniem dla przyjętych w planie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności względem działki skarżącej nr [...] obr. [...] w Myślenicach była, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 planu, właśnie ochrona widoku na zabudowę śródmiejską. Zatem podstawową kwestią w kontrolowanej sprawie jest ocena dopuszczalności wprowadzenia przez Radę Miasta Myślenice wskazanych wyżej ograniczeń w dopuszczalnej wysokości zabudowy działki skarżącej.

W tym zakresie – jak wskazał Sąd - należy zwrócić uwagę na następujące kwestie: Po pierwsze, z treści powołanego wyżej art. 3 pkt 15 o.z.i.o.z. wynika, że ochrona wartości widokowych zabytku, odnosi się do kwestii związanej z "otoczeniem zabytku". Wg. powołanego przepisu, teren stanowiący otoczenie zabytku, winien zostać wyznaczony w decyzji o wpisie tego zabytku do rejestru zabytków. Celem zaś wyznaczenia takiego terenu wokół zabytku jest właśnie ochrona jego wartości widokowych. Nadto, zgodnie z art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, do rejestru może być również wpisane samo otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 o.z.i.o.z. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Otoczenie zatem zabytku, związane z kwestią ochrony jego wartości widokowych (percepcji, ekspozycji zabytku), wg powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - chronione może być albo poprzez stosowne postanowienia decyzji o wpisie zabytku do rejestru (art. 3 pkt 15) albo może stanowić odrębną formę ochrony, podlegającą wpisowi do rejestru, na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy.

Ze znajdującej się w zaskarżonym planie miejscowym tabeli wymieniającej obiekty zabytkowe na terenie objętym planem, a wpisane do rejestru zabytków (§ 4 ust. 6 pkt 2 planu) wynika natomiast, że ochronie podlega jedynie zabytkowy zespół urbanistyczny historycznego miasta Myślenice. Z tabeli tej wynika także, że nie zostało wpisane do rejestru zabytków otoczenie wymienionego zespołu urbanistycznego. Co więcej, jak zauważył Sąd, w aktach planistycznych nie ma decyzji o wpisie wymienionego wyżej zespołu urbanistycznego do rejestru zabytków. Nie można zatem na podstawie akt planistycznych ocenić, czy i ewentualnie jak, decyzja ta reguluje kwestię dotyczącą ochrony otoczenia tego obiektu oraz jak daleko ochrona ta sięga. To zaś nie pozwala na ocenę, czy regulacje kontrolowanego planu miejscowego uwzględniają w należyty sposób treść dotychczas wydanych decyzji administracyjnych odnoszących się do ochrony otoczenia układu urbanistycznego miasta Myślenice i związanej z tym ochrony widoku na ten układ.

Sąd wskazał przy tym, iż zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku poszukiwania i zgromadzenia potrzebnych czy koniecznych dowodów w sprawie toczącej się przed nim, a tylko przewidują dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami z istniejących dokumentów.

Dalej Sąd zauważył, że uchwała, której przedmiotem jest plan miejscowy nie zawiera uzasadnienia. To zaś powoduje, że właśnie w materiałach planistycznych poszukiwać należy przyjętych w planie ustaleń i rozwiązań. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że analiza zawartości i treści przedłożonych sądowi akt planistycznych prowadzi do wniosku, że nie zawierają one żadnych dokumentów pozwalających zweryfikować przyjęte w planie ograniczenia wysokości zabudowy na obszarze 1.MU.4 - właśnie z powołaniem się na ochronę widoku na zabytkową część miasta. Skoro bowiem zawarta w akcie prawa miejscowego regulacja w istotny sposób ogranicza prawo własności obywatela, zatem regulacje te muszą wynikać i mieć oparcie w stosownych, pozyskanych na potrzeby sporządzania planu, dokumentach. Powinny to być, zdaniem Sądu, stosowne obliczenia, symulacje lub analizy widokowe, które umożliwią kontrolę niezbędności i celowości przyjętego w planie ograniczenia prawa własności.

Zawartość akt planistycznych prowadzi jednak do wniosku, że takich ekspertyz, na potrzeby wprowadzenia ograniczeń w wysokości zabudowy, właśnie ze względu na ochronę widoku na zabytkową część miasta - nie sporządzono. Powołanie się na same rzędne terenu tj. wysokości nad poziomem morza (dokładnie przedstawione dopiero w dokumentach złożonych do akt sądowych przez skarżącą) - nie może być uznane za prawidłową przesłankę wyznaczenia omawianego ograniczenia zabudowy nieruchomości. Brak szczegółowych ekspertyz widokowych, i analiz w tym przedmiocie, czyni rozwiązania przyjęte w planie (w zaskarżonej części) dowolnymi.

Wreszcie Sąd wskazał, że aby można było w ogóle mówić o zachowaniu widoku na zabytkową część miasta należy przede wszystkim ustalić punkt odniesienia dla takiej oceny. Zaznaczone na części graficznej planu otwarcie widokowe znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] - stanowiącej własność skarżącej (w jej północnej części). Znak graficzny określający otwarcie widokowe (ramiona zakończone strzałkami) wskazuje kierunek, który należy uwzględniać, oceniając kwestię zachowania widoku na zabytkową część miasta. Obszar otwarcia widokowego wyznaczony na rysunku planu ramionami strzałek, nie pokrywa się z terenem działki będącej własnością skarżącej (strzałki skierowane są na południowy wschód oraz południowy-zachód, wzdłuż ulicy Sobieskiego), a zatem przyjąć trzeba, że działka skarżącej nie ma istotnego odniesienia dla wyznaczonego na rysunku planu otwarcia widokowego i wynikającego z tego obszaru chronionego tym otwarciem.

Wobec powyższego, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały, tj. części tekstowej obejmującej § 7 ust. 3 pkt 2 lit. b w zakresie słów 1.MU.4, oraz jej części graficznej odnośnie działki nr [...] obr. [...] w Myślenicach.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Myślenicach, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię w wyniku uznania przez Sąd, iż zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji spowodowało wydanie wyroku o stwierdzeniu nieważności uchwały w części, podczas gdy w trakcie procedury planistycznej do takich naruszeń nie doszło, a co za tym idzie uchwała nie jest obciążona wadą nieważności w zakresie określonym zaskarżonym wyrokiem,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, a to:
3. - art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zaistniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącą i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 24 października 2012 r. w części tekstowej obejmującej § 7 ust. 3 pkt 2 lit. b w zakresie słów "1.MU.4" oraz jej części graficznej odnośnie działki nr [...] obr. [...] w Myślenicach oraz poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części, co doprowadziło do zaburzenia integralności uchwały i w konsekwencji jej wadliwości, prowadząc do naruszenia art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.,
4. - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania, czy stwierdzenie jej nieważności w części określonej zaskarżonym wyrokiem nie wpływa na możliwość stosowania pozostałej części uchwały.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności uznać należy za uzasadnioną argumentację pełnomocnika Rady, iż stwierdzona przez Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 7 ust. 3 pkt 2 lit. b w zakresie słów "1.MU.4" oraz jej części graficznej odnośnie działki nr [...] obr. [...] w Myślenicach, wiązała się z zaburzeniem integralności uchwały jako całości. Takie sformułowanie sprawia bowiem, że załącznik graficzny planu nie jest dokumentem ilustrującym postanowienia przyjęte w planie. Nadto, stwierdzić trzeba, iż taki sposób rozstrzygnięcia wydaje się o tyle nietrafny, że nie pozwala na uniknięcie ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną powstałą z powodu wyeliminowania z kontrolowanego aktu regulacji, w kontekście wymogów ustawowych obowiązujących dla aktów planistycznych.

Zauważyć bowiem trzeba, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w punkcie 6 przyjmuje, że obowiązkowo w planie miejscowym określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wyeliminowanie zatem normy określającej maksymalną wysokość zabudowy na terenie 1.MU.4 spowoduje, iż dla całego tego terenu brak będzie parametru, który w świetle powoływanego przepisu, jest elementem obowiązkowym.

Następnie wskazać należy, że – jak stanowi powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu, naruszenie takie nie musi mieć zatem charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy przyjęte w uchwale ustalenia planu co do maksymalnej wysokości budynków na terenie, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżącej, nie zostały podjęte z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przedłożonej w sprawie dokumentacji planistycznej – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie uzasadnia stwierdzenia, iż organ planistyczny nie sformułował wystarczających argumentów pozwalających na dokonanie ustaleń ograniczających wysokość zabudowy w obszarze, na którym znajduje się działka skarżącej, do 12 metrów. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy wynikało z przyjętej przez organ planistyczny ochrony widoku na zabudowę śródmiejską (§ 4 ust. 2 pkt 4 części tekstowej planu), a nie – jak przyjął Sąd I instancji – wyłącznie ochrony wartości widokowych zabytku. Poszukiwanie zatem przez Sąd uzasadnienia dla przyjętych ograniczeń wysokości zabudowy na terenie, na którym znajduje się działka skarżącej, w decyzji o wpisaniu zabytkowej zabudowy do rejestru zabytków, nie może być uznane za usprawiedliwione.

Zauważyć trzeba, że to właśnie przez wzgląd na zabudowę śródmiejską, a nie na obiekty zabytkowe istniejące w zespole urbanistycznym historycznego miasta Myślenice, zespół opracowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania terenu uwzględnił wartość, jaką niesie za sobą widok na tę zabudowę, nie powołując się ani na decyzję o wpisie zespołu urbanistycznego do rejestru zabytków, ani na konserwatorską ochronę otoczenia zabytku. Tymczasem Sąd I instancji uczynił kwestię istnienia konserwatorskiej ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego, kluczową dla możliwości przyjęcia w planie miejscowym wprowadzonych ograniczeń. Podkreślić trzeba, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W niniejszej sprawie cele, jakim miały służyć przyjęte przez organ planistyczny ograniczenia zabudowy zostały wyraźnie określone tak w studium, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odpowiadając w pełni przyjętej koncepcji urbanistycznej.

Brak jest zatem usprawiedliwienia dla uznania przez Sąd I instancji, że nie zostały sprecyzowane motywy, jakimi kierowała się Rada wprowadzając dodatkowe ograniczenia zabudowy, czyniąc powyższe ustalenia dowolnymi. Powołane zaś przez Radę na etapie postępowania przed sądem administracyjnym czynniki geograficzne, w tym rzędne wysokości obszaru śródmieścia i innych terenów, wzmacniały argumentację o zasadności przyjętych w planie rozwiązań. Zauważyć przy tym trzeba, że ograniczenia wysokości budynków do 12 m zostały wprowadzone na znacznych obszarach zabudowy mieszkaniowo-usługowej terenu centralnej części miasta Myślenice.

W tej sytuacji nieuzasadnione było stanowisko Sądu I instancji, iż brak stosownej argumentacji w dokumentacji planistycznej czynił wprowadzone na terenie oznaczonym symbolem 1.MU.4 ograniczenia dowolnymi. Usprawiedliwionym zatem okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe uchybienia, a w szczególności naruszenie przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. czyniły skargę kasacyjną usprawiedliwioną.

Na marginesie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wyrazić odmienne od zaprezentowanego przez Sąd I instancji stanowisko co do posiadania legitymacji skargowej przez B. P., uprawniającej ją do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 24 października 2012 r., nr 208/XXVI/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice-Centrum". Wskazać trzeba, że regulujący kwestię uprawnień do złożenia skargi na uchwałę rady gminy przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uruchomienie sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia organu gminy możliwe jest przy wykazaniu przez stronę skarżącą, iż jej interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowanym aktem. Jak przyjmuje się w doktrynie, wnoszący skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej skarżonej uchwały. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać ten interes (Z.Niewiadomski (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R.Hausera i Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, s. 808). W niniejszej sprawie wątpliwości budzi przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego, którego naruszenie uprawniało ją do złożenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście Myślenice pod nazwą "Myślenice-Centrum".

Zauważyć należy, że to skarżąca winna wykazać, iż doszło do naruszenia konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, dopiero bowiem ta okoliczność gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze zaś złożonej do Sądu I instancji skarżąca powołała się na toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne wobec zrealizowanej przez nią inwestycji budowlanej, której wysokość nie odpowiada przyjętym w zaskarżonej uchwale maksymalnym parametrom wysokości budynków. Taka zaś argumentacja świadczyć może o istnieniu jedynie interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje możliwości skorzystania z uprawnienia do zainicjowania kontroli sądowej kwestionowanej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 2 ww. ustawy.