Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2832/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 22/20 oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" (dalej zwanej Spółdzielnią) na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 października 2019 r., nr XIV/380/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Niedźwiedziej i Starogranicznej we Wrocławiu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska Wrocławia uchwałą z dnia 17 października 2019 r., nr XIV/380/19, w związku z wcześniej podjętą uchwałą z dnia 13 września 2018 r., nr LXI1/1449/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w regionie ulic Niedźwiedziej i Starogranicznej we Wrocławiu (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia z 2018 r. poz. 289), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Niedźwiedziej i Starogranicznej we Wrocławiu.

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po uprzednim nieuwzględnieniu wniesionych przez nią uwag do projektu planu, wniosła Spółdzielnia będąca użytkownikiem wieczystym działek o nr: [...],[...] i [...] należących do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami [...] i [...].

Spółdzielnia nie zgodziła się, aby zgodnie z § 18 i 19 planu miejscowego tereny oznaczone na rysunku planu (załączniku nr 1 do uchwały) symbolami [...] i [...] zostały przeznaczone wyłącznie na cele usługowe (m.in. usługi podstawowe, gastronomię, biura, edukację itd.). Podkreśliła, że niemalże cały obszar w rejonie ulic [...] i [...] objęty planem przeznaczony jest na cele mieszkaniowo-usługowe, co wynika z wyrysu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r., nr L/1177/18. Dlatego też, zdaniem Spółdzielni, jeżeli dany teren ma określone przeznaczenie w studium, to plan miejscowy powinien respektować jego ustalenia i przeznaczyć teren na tożsame cele. Plan ma bowiem stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania terenów objętych studium.

Zmiana zaś przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeśli nie została wcześniej przewidziana w studium, może być dokonana wyłącznie po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu w jakim jest ono uchwalane.

Argumentowano także, że przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyraża zasadę równości wobec prawa, a art. 64 ust. 2 równą ochronę prawa własności i innych praw majątkowych. W tym zakresie Spółdzielnia wskazała, że w planie uprzywilejowano właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie terenów spornych. W jej ocenie, wyłączenie na spornych terenach możliwości zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy sąsiednie tereny są przeznaczone na cele mieszkaniowe, stanowi naruszenie zasady proporcjonalności.

W przekonaniu Spółdzielni, objęcie działki zakazem zabudowy i ograniczeniem możliwości jej zagospodarowania wyłącznie dla celów usługowych stanowi ograniczenie prawa własności i innych praw majątkowych bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W odpowiedziach na skargi Rada wniosła o ich oddalenie. W jej ocenie niedopuszczenie na spornych terenach funkcji mieszkaniowej nie oznacza niezgodności planu z ustaleniami studium, bowiem stanowi on doprecyzowanie jego ustaleń. Rada jako powód przyjęcia takich postanowień wskazała występujące uciążliwości związane z sąsiedztwem linii kolejowej relacji [...] - [...]. Wskazała, że zlokalizowanie budynków o funkcji mieszkaniowej w tak bliskim sąsiedztwie terenu kolejowego wpłynęłoby negatywnie na jakość i standard zamieszkania. Uwarunkowania świadczące o nieodpowiednim dla zabudowy mieszkaniowej położeniu terenów dotyczą również konieczności ekspozycji okien budynku na tory kolejowe, położenia bezpośrednio przy nasypie kolejowym, czy szczególnie uciążliwego hałasu kolejowego związanego z wyhamowywaniem pociągów zatrzymujących się na pobliskiej stacji kolejowej. Z tego powodu na terenie [...] i [...] wyznaczono funkcję usługową, która stanowić będzie bufor pomiędzy terenami kolejowymi, a istniejącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną.

Dalej Rada nawiązała do istniejącego układu zabudowy mieszkaniowej osiedla [...] i stwierdziła, że ustalenia planu umożliwiły inwestowanie na przedmiotowym terenie i pozwoliły na wprowadzenie budynku o przeznaczeniach, które jako jedyne nie będą powodować konfliktu przestrzennego i funkcjonalnego. Podkreśliła także, że na skutek uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem jest nadal możliwe i nie zostało ograniczone. Dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] związany jest z zielenią, a postanowienia planu umożliwiają podjęcie działań inwestycyjnych związanych z wprowadzeniem budynku o wysokości nie większej niż 36 m. Z kolei dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] związany jest również z funkcją usługową, a plan umożliwia podjęcie działań inwestycyjnych związanych z nadbudową lub budową budynku do 15m.

Końcowo Rada nie zgodziła się, że przeznaczenie terenu [...] i [...] wyłącznie pod usługi stanowi nieusprawiedliwione odstępstwo od zasady równości, bowiem w ustaleniach planu określono odmienne zasady zagospodarowania terenu dla działek znajdujących się w tym samym obszarze. Rada zwróciła uwagę, że ustalenia planu miejscowego zachowują istniejące budynki mieszkalne, których układ dodatkowo jest chroniony w ramach dobra kultury współczesnej, nie wprowadzają zaś nowych terenów mieszkaniowych. Odstąpienie zaś od lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na spornych terenach uzasadnione jest przede wszystkim uwarunkowaniami związanymi z uciążliwym sąsiedztwem terenu kolejowego. Uznała zatem, że ustalenia planu nie mają charakteru dyskryminującego, bowiem istnieje uzasadnienie i podstawa do ograniczenia możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na zaskarżonym terenie.

Oddalając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Spółdzielnia wykazała zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenie swoich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały zawartymi w § 18 i 19 tego aktu, stanowiącymi o przeznaczeniu i sposobie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...], w granicach których zlokalizowana jest nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Jak wskazał Sąd, rezultatem przyjętych przez organ uchwałodawczy ustaleń planistycznych jest możliwość realizowania na nieruchomości Spółdzielni wyłącznie zabudowy usługowej, mimo gwarancji konstytucyjnych prawa własności zawartych w art. 64 ustawy zasadniczej. Treść § 18 i 19 zaskarżonej uchwały ogranicza możliwość zagospodarowania tej nieruchomości, oddziałuje na sferę praw i obowiązków Spółdzielni wynikających z prawa własności oraz innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez to godzi w sferę praw podmiotowych i tym samym narusza interes prawny strony skarżącej.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że kontrola uchwały planistycznej dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w niej ustaleń i ogranicza się do badania zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W konsekwencji Sąd nie uwzględnił argumentów Gminy wyprowadzonych z istnienia w pobliżu terenów oznaczonych symbolami planistycznymi [...] i [...] linii kolejowej i uciążliwości nią powodowanych dla zabudowy mieszkaniowej, gdyby została ona dopuszczona na tych terenach ustaleniami planu.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, naruszenie uprawnień właścicielskich Spółdzielni ustaleniami zaskarżonej uchwały, dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego. Sąd wskazał, że ustawodawca wyposażył gminę we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia.

Sąd powołał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej u.p.z.p.) i stwierdził, że przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Wyjaśnił przy tym, że prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, była uprawniona do przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni na zabudowę usługową skonkretyzowaną w ustaleniach zawartych w § 18 i 19 zaskarżonej uchwały.

Sąd podkreślił, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą dla zadośćuczynienia wymogowi legalności nie mogły naruszać postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław przyjętego uchwałą nr L/1177/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r. Wskazał, że w Studium nieruchomość Spółdzielni położona jest w jednostce urbanistycznej [...] [...] oznaczonej na rysunku symbolem [...] - obszary mieszkaniowo usługowe należącej do dzielnicy urbanistycznej [...]. Studium jako cel strategiczny przyjmuje promowanie i rozwijanie miasta zwartego, policentrycznego o odpowiednio gęstej i zwartej zabudowie, które - w kategoriach urbanistycznych - musi składać się z kompletnych w pełni ukształtowanych i urządzonych, przestrzennie zwartych, a w pewnym stopniu wyodrębnionych całości w tym: osiedli mieszkaniowych, śródmiejskich dzielnic mieszkaniowych.

Z kolei z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że celem opracowania projektu przedmiotowego planu było stworzenie regulacji prawnych, które umożliwią zachowanie i uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej całościowo ukształtowanego osiedla zabudowy blokowej wraz z towarzyszącymi jej usługami i terenami zieleni. W treści studium przyjęto również, że dla każdej z całości urbanistycznych kompletność oznacza co innego; np. na każdym osiedlu oprócz zabudowy mieszkaniowej powinno znajdować się m.in. zgrupowanie różnego rodzaju sklepów, lokali gastronomicznych i usługowych, a te zasady dotyczą zarówno istniejących, powstających, jak i planowanych całości urbanistycznych. Określając w studium podstawowe zasady polityki przestrzennej wskazano m.in., że należy dążyć do tworzenia przestrzeni wielofunkcyjnych, a w szczególny sposób odnosi się to do obszarów ośrodków usługowych, bowiem istotą żywotności miast europejskich jest duża liczba i różnorodność obiektów skupionych na jednym obszarze, co wzbogaca życie społeczne i tożsamość miejsca.

Natomiast jako jedną z najważniejszych zasad kształtowania jednostek urbanistycznych przyjęto osiągnięcie wysokiego poziomu samowystarczalności w zakresie usług, w tym szczególnie publicznych dla mieszkańców i użytkowników przestrzeni każdej jednostki. W studium opracowano politykę zamieszkiwania, a w jej zakresie określono styl osiedli blokowych, wskazując m.in., że styl ten to sposób zamieszkiwania w osiedlach, które powstały według całościowych projektów w latach 60, 70 i 80 XX wieku. Oznacza to życie w budynkach otoczonych dużymi dostępnymi dla wszystkich, rozległymi przestrzeniami nasyconymi zielenią. W tych przestrzeniach - niepodzielonych żadnymi barierami - można korzystać z zieleni przydomowej i osiedlowej oraz z bliskości usług lokowanych zwykle w samodzielnych obiektach. W ramach wytycznych dla osiedli blokowych wskazano, że należy dążyć do utrzymania i wzmacniania lokalnych ośrodków usługowych poprzez tworzenie różnorodnej oferty, dostosowując je do skali i charakteru zespołu; utrzymania i ukończenia osiedli w nawiązaniu do pierwotnej koncepcji założenia osiedla i ograniczenia nowej zabudowy niewpisującej się w tę koncepcję; kreowania przestrzeni publicznych związanych z ośrodkami usługowymi.

Mając na uwadze postanowienia planu, Sąd stwierdził, że nie można uznać ich za naruszające studium. Zdaniem Sądu kształt działek, nawet traktowanych jako jedna nieruchomość, uniemożliwia zachowanie - przy dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej - zgodnie z wymogiem Studium pierwotnej koncepcji założenia osiedla. Uprawniało to Gminę do zastosowania się do zalecenia zawartego w studium i ograniczenia nowej zabudowy mieszkaniowej, wnioskowanej przez Spółdzielnię, jako niewpisującej się w tą koncepcję.

Sąd zgodził się zarazem z Gminą, że przyjęcie dla całego obszaru jednostki urbanistycznej [...][...] o powierzchni 246 ha symbolu [...] oznaczającego obszary mieszkaniowo-usługowe nie oznacza obowiązku przeznaczenia każdej nieruchomości usytuowanej w tym obszarze pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Sąd zaznaczył, że w części tekstowej studium wskazano też, że wyznacza się obszary przeznaczeń przedstawione na rysunku nr 6 studium, na których dopuszczone są wyłącznie podane klasy przeznaczeń. W jego ocenie oznacza to, że na danym obszarze niedopuszczalne są nie wymienione klasy przeznaczeń, ale nie oznacza to obowiązku realizowania każdego z przeznaczeń poprzez odpowiednie ustalenia planistyczne.

Sąd skonstatował zatem, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności (użytkowania wieczystego) Spółdzielni nie nosi znamion dowolności i nie przekracza wyznaczonych prawem granic władztwa planistycznego, w tym rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego, przy zachowaniu zrównoważonego rozwoju.

Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

1. 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) wobec wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku niektórych podstaw rozstrzygnięcia zbyt ogólnikowo lub nie wyjaśniając ich w ogóle, co pozostaje w sprzeczności z wymaganiami art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazującymi wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a ma wpływ na wynik postępowania, ponieważ brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia podniesienie merytorycznych zarzutów podważających argumentację prawną Sądu pierwszej instancji;
2. 2. art. 147 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 101 ust. ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd pierwszej instancji jest zwolniony z oceny racjonalności i celowości przyjętych w tej uchwale rozwiązań, co skutkowało brakiem oceny wyjaśnień Gminy w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącego;
3. 3. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. przez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że kształt działek, których właścicielem jest skarżący, uniemożliwia ich zabudowę zgodnie z pierwotną koncepcją osiedla "[...] ".

Spółdzielnia podniosła także zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego, a to:

1. 1. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 20 oraz 64 § 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do zabudowy (zwane również w doktrynie "wolnością zabudowy") nie jest istotą prawa własności i jako takie nie podlega ochronie przysługującej temu prawu w kontekście przywołanego przepisu;
2. 2. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obowiązek gminy do kształtowania ładu przestrzennego i działania w granicach praworządności nie obejmuje obowiązku uwzględnienia prawa własności;

1. 2. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zasada równości nie rzutuje na sposób kształtowania ładu przestrzennego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy (obu połączonych skarg) do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółdzielnia zrzekła się również rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe wyjaśnienie podstaw wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia oraz pominięcie wyjaśnienia niektórych z tych podstaw. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd nie wyjaśnił kwestii nadużycia władztwa planistycznego, z czym nie sposób się zgodzić, bowiem stanowisko Sądu w tym zakresie zawarte jest na kartach 21-24 uzasadnienia. Treść uzasadnienia wyroku potwierdza proces badania przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przedstawiona w uzasadnieniu wyroku podstawa prawna wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie nie ograniczyło się tylko do wskazania przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także Sąd wyjaśnił, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Należy przy tym zauważyć, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Nie można również utożsamiać naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z niepodzieleniem przez skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Jednocześnie nierozprawienie się przez Sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę tego orzeczenia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w bardzo obszernym uzasadnieniu i przez to może mało czytelnym, wyjaśnił dokładnie dlaczego uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skargi kasacyjnej zawartego w kolejnym zarzucie wskazującego na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały był zwolniony z oceny racjonalności i celowości przyjętych w tej uchwale rozwiązań. Należy wskazać, że sądowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy też słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Czym innym jest ocena zachowania zasady proporcjonalności przy kształtowaniu polityki przestrzennej, a czym innym ocena racjonalności i celowości przyjętych w planie miejscowym poszczególnych rozwiązań.

Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł również naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Dokonanie przez Sąd I instancji oceny materiału dowodnego zgromadzonego na etapie postępowania administracyjnego w sposób niesatysfakcjonujący dla strony, nie może być obalony zarzutem naruszenia ww. przepisów, gdyż nie odnoszą się one do takiej właśnie sytuacji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 20 oraz 64 § 3 Konstytucji RP, bowiem ograniczenie w korzystaniu przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości objętych planem, z przysługującego mu prawa własności (użytkowania wieczystego), wprowadzone kwestionowanymi postanowieniami przyjętej uchwały, nie narusza istoty tego prawa podmiotowego. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami nie jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, czy zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, czy wreszcie nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie.

Natomiast wprowadzenie ograniczenia zabudowy o określonym charakterze, w tym przypadku mieszkaniowej, pozostawiając możliwość zabudowy usługowej, nie narusza konstytucyjnych praw właścicieli takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2249/12, LEX nr 1413145).

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w wykonywanie tego prawa musi być dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. "Jeżeli (...) zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść (istota) prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3). W niniejszej sprawie zakwestionowane postanowienia planu ograniczyły możliwość zabudowy należących do skarżącej nieruchomości budynkami usługowymi o funkcji wymienionej w § 18 i § 19 planu.

Zatem nie można mówić, że doszło do naruszenia istoty prawa wynikającego z użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15).

Gmina ustalając przeznaczenie terenu na którym znajdują się działki skarżącej wskazał, że ma na celu unikniecie sytuacji gdy budynki mieszkalne powstałyby w bezpośrednim zbliżeniu do nasypu linii kolejowej oraz stworzenie strefy buforowej pomiędzy tą linią a istniejącą zabudową mieszkaniową, która w planie została objęta obszarem dobra kultury współczesnej – osiedle blokowe [...], w stosunku do którego obowiązuje ochrona układu budynków mieszkalnych. Zdaniem gminy ustalone linie zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem [...] i [...] ze względu na kształt terenu nie mają możliwości nawiązania do istniejącego układu budynków mieszkalnych objętego ochroną.

Zatem celem przyjęcia takiej regulacji było zapewnienie określonego ładu przestrzennego. Należy przy tym zauważyć, że w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej pojęcie ładu przestrzennego stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy. Pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, posiada nie tylko znaczenie faktyczne, lecz także znaczenie prawne. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag.

W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że przy kształtowaniu ładu przestrzennego nie należy uwzględniać prawa własności, a jedynie wskazywał na możliwość ograniczenia tego prawa w przepisach prawa miejscowego z jednoczesnym poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Odwołując się jednocześnie do bogatego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zwrócił również uwagę, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Stąd chybiony jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, ze przyjęte w zaskarżonej części postanowienia planu naruszają konstytucyjną zasadę równości. Nie każde bowiem zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy, czy też nawet jednej nieruchomości, jest naruszeniem zasady równości. Przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest bowiem istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie - nie wyklucza tego bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11 dostępny w CBOSA). Przyjęte w planie ograniczenia w zakresie lokalizacji budynków mieszkalnych w jednostkach oznaczonych symbolem [...] nie dotyczą tylko i wyłącznie działek skarżącej, a z samego faktu, że na sąsiednich nieruchomościach dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa nie wynika jeszcze, że naruszona została zasada równego traktowania wszystkich podmiotów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.