Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 102/21, oddalił skargi K.Ł. i J.Ł. oraz A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 grudnia 2020 r., nr Gd/3215/20 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołania wniesione m.in. przez K.Ł. i J.Ł. oraz A.K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 7 lipca 2020 r. odmawiającą uchylenia decyzji z 10 października 2017 r. ustalającej na wniosek D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...] i części dz. nr [...], obręb [...] z dojazdem od ul. H. w G., przeniesionej następnie na rzecz A. S.A.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K.Ł. i J.Ł., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 § 1, art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez niewłaściwe zastosowanie (względnie błędną wykładnię) polegające na uznaniu, że zaplanowana inwestycja nie będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżących, a przez to nieuznaniu skarżących za stronę postępowania podczas gdy skarżący mają interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy zamierzonej inwestycji;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w obszarze analizowanym planowanej inwestycji znajduje się zabudowa, której funkcje i cechy pozwoliły na wydanie inwestorowi skarżonej decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy warunki te nie zostały spełnione;
- 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 § 1, art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia planistycznego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest odstąpienie w decyzji o warunkach zabudowy od określenia zarówno obowiązującej jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy podczas gdy organ w każdym wypadku winien taką linię określić;
- 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 § 1, art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 rozporządzenia planistycznego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej wysokości zabudowy podczas gdy taka minimalna wysokość również powinna zostać określona.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 grudnia 2020 r. w sprawie Gd/3215/20, jak też uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 14 maja 2019 r. w sprawie WUiA-V.6730.125-14.2019.EJ.144221 i decyzji tegoż z 10 października 2017 r. w sprawie WUiA-V.6730.125-13.2016.5-EJ.92435 i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...], obręb [...] w G.; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W każdym wypadku wniesiono o zwrot od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W piśmie z 18 listopada 2021 r. uczestniczka postępowania A. S.A. z siedzibą w C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestniczki na prawach strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 28 k.p.a. oraz art. 140 i 144 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie (względnie błędną wykładnię) polegające na uznaniu, że zaplanowana inwestycja nie będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżących, a przez to nieuznaniu skarżących za stronę postępowania.
Mając na względzie przytoczony zarzut należy wyjaśnić, że co do zasady stroną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są: inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel terenu, do którego mają się odnosić warunki zabudowy, jeżeli w danym przypadku on sam nie jest wnioskodawcą. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 8.11.2022 r., II OSK 739/20, LEX nr 3458941). Jednakże właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy będą posiadać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., będący interesem indywidualnym i realnym, a więc znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego.
Wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności, z uwagi na treść art. 140 i art. 144 k.c., jest możliwa, jednak tylko wówczas, gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (zob. wyrok NSA z 15.10.2019 r., II OSK 2879/17, LEX nr 2737202. oraz wyrok NSA z 8.01.2020 r., II OSK 1094/18, LEX nr 2772422.). Należy przy tym zastrzec, że ochrona przewidziana w art. 144 k.c. (podnoszona przez skarżących kasacyjnie w uzasadnieniu tego zarzutu) dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok NSA z 23.03.2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384).
Zatem źródłem interesu prawnego, legitymującego właściciela działki sąsiedniej do uzyskania statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia tychże warunków, nie może być perspektywa potencjalnych i przyszłych uciążliwości, jakie może nieść realizacja planowanej inwestycji. Wynika to m.in. z tego, że kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów nie podlegają ocenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Warunki zabudowy, które jeszcze nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być więc oceniane z perspektywy immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Dlatego też uprawnienia wyprowadzane z art. 144 k.c., nie mogą same w sobie stanowić źródła interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki: NSA z 13.07.2021 r., II OSK 3020/18, LEX nr 3243993; NSA z 13.02.2020 r., II OSK 37/19, LEX nr 3022386; NSA z 23.03.2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 27.10.1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty podniesione w pkt 2-4, albowiem dotyczą one ustaleń przyjętych w decyzji z 10 października 2017 r. o warunkach zabudowy, ta zaś nie była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Sąd rozpoznawał bowiem skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 grudnia 2020 r., nr Gd/3215/20 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 7 lipca 2020 r. odmawiającą uchylenia decyzji z 10 października 2017 r., a więc na wydaną w innej sprawie. Sąd rozpoznając skargę, stosownie do przywoływanego w tych zarzutach art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosiła A. S.A. z siedzibą w C. Spółka ta nie była bowiem stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz uczestnikiem tego postępowania. Należy zaś zaznaczyć, że w art. 199 p.p.s.a. jest mowa jedynie o stronach ponoszących koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie. Również przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).