Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Gl 31/18 oddalił skargę D.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] października 2017 roku nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (zwany dalej: PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332; zwanej dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.), decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na S.K. i D.K. decyzją PINB z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu PINB wskazał m.in. że S. K. i D. K. wybudowali "wiatę", która przymocowana była do jednej ze ścian budynku mieszkalnego oraz stanowiła zadaszenie nad wejściem do tego budynku. Odległość między wspomnianym obiektem, a granicą działki, której właścicielami są Z.T. i T.T. wynosiła 0,75 m. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7, nakazał S.K. i D.K. skrócić zadaszenie nad drzwiami wejściowymi do budynku ("wiatę") w ten sposób, by odległość między jego krańcem, a granicą działki Z.T. i T.T. wynosiła co najmniej 1,5 m. PINB ustalił, że zadaszenie nad drzwiami wejściowymi do budynku umieszczone jest w odległości ok. 3 m od granicy działki.
Zaraz obok zadaszenia posadowiona jest wiata gospodarcza niepołączona z budynkiem mieszkalnym. Konstrukcje stanowią odrębne obiekty. Wykonano dla nich jedynie wspólne rynny, które nie stanowią ich elementu konstrukcyjnego.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli Z. i T.T.
Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i nakazał S.K. oraz D.K. dokonać rozbiórki wiaty, powstałej w wyniku wykonanych robót budowlanych (podział poprzedniego zadaszenia połączonego z budynkiem mieszkalnym na zadaszenie nad wejściem do budynku i osobną wiatę). W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzja nakazująca skrócenie "wiaty" połączonej z budynkiem mieszkalnym i stanowiącej zadaszenie nad drzwiami wejściowymi do budynku jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym.
W ocenie WINB skarżący nie spełnili nałożonego na nich obowiązku. Wykonane roboty, które polegały na skróceniu zadaszenia poprzez "przecięcie dachu", spowodowały co prawda powstanie dwóch oddzielnych i konstrukcyjnie ze sobą niepołączonych budynków, jednak między obiektami istnieje powiązanie funkcjonalne. WINB uznał, że podział zadaszenia w ten sposób, że jego część znajdująca się najbliżej sąsiadującej działki stała się osobną wiatą, nadal jednak funkcjonalnie związaną z pozostałą częścią zadaszenia i budynkiem, z którym jest ono połączone, stanowi obejście prawa. Z tego też względu należało w sprawie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Gl 31/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D.K. na ww. decyzję WINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że PINB decyzją nr [...] nakazał S.K. i D.K. "skrócenie zadaszenia" w taki sposób, by jego odległość od granicy działek nie była mniejsza niż 1,5 m. "Wynika z tego, że zadaszenie należało "skrócić" a nie "przecinać" ("dzielić") na dwie części". Decyzja nakazująca takie działanie jest ostateczna, a zatem należało ją wykonać. Jeżeli strony nie zgadzały się z rozstrzygnięciem organu, mogły je zaskarżyć nie tylko do WINB, lecz również do sądów administracyjnych, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że powstała w wyniku prac wiata jest pozostałością po poprzednim zadaszeniu, a nie nowym obiektem, co potwierdzają nawet skarżący. Jako, że postępowanie dotyczyło również elementu zadaszenia, który po podziale dachu stał się osobną wiatą, nie można uznać, iż naruszono w odniesieniu do tego obiektu zasadę dwuinstancyjności. W dalszej kolejności Sąd podniósł również, że przepisy dotyczące reglamentacji w procesie inwestycyjnym w brzmieniu aktualnym na czas wyrokowania dotyczyły budynków powstałych po wejściu w życie ich nowej treści. Do budynków powstałych wcześniej zastosowanie znajdują natomiast przepisy w ich wcześniejszym, bardziej restrykcyjnym brzmieniu.
Mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, ponieważ jak słusznie zauważył WINB, w sprawie doszło do obejścia prawa. W dalszej części uzasadnienia Sąd przyznał, że kwestia użytkowania obiektu jest odrębna od samej jego legalności i legalizacji. Podniesienie przez WINB sprzeczności z prawem składowania w wiacie drewna opałowego nie narusza jednak żadnych przepisów, które pozwoliłyby uwzględnić skargę.
W skardze kasacyjnej D.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez orzeczenie w zaskarżonej decyzji obowiązku rozbiórki wiaty gospodarczej powstałej w wyniku wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...];
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane nie doprowadziły do stanu zgodnego z prawem.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że PINB w decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] słusznie stwierdził wykonanie przez S.K. i D.K. obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Fakt, iż po wykonaniu prac budowlanych powstał nowy obiekt – wiata, nie może wpływać na ocenę wykonania nałożonego obowiązku, w szczególności jeżeli zarówno zadaszenie nad wejściem do budynku mieszkalnego jak i wiata usytuowane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do legalności samej wiaty, skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 c p.b. budowa takich obiektów, jeśli lokalizowane są one na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe bądź na której istnieje budynek mieszkalny, nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie ma także obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy tego typu konstrukcji (art. 30 p.b.). Nie istnieją nadto żadne przepisy regulujące możliwe położenie wiat w stosunku do działek sąsiednich. Wszystko to oznacza, że przedmiotowy obiekt mógł powstać na działce S.K. i D.K., a jego wzniesienie nie musiało być poprzedzone żadnymi czynnościami formalno-prawnymi.
W dalszej części skarżący nie zgodził się Sądem I instancji jakoby działanie podjęte w wykonaniu obowiązku skrócenia zadaszenia stanowiło obejście prawa. Skarżący podkreślił, że oczekiwanie od inwestora rozebrania wiaty, którą następnie może ponownie postawić w tym samym miejscu bez żadnych ograniczeń prawnych jest sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób utrwalający zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Najważniejszym jest jednak, że zarówno zadaszenie nad wejściem do budynku mieszkalnego jak i wiata są obiektami usytuowanymi zgodnie z przepisami prawa, co oznacza, że spełniony został cel art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Dodatkowo skarżący podkreślił, że decyzja WINB jest sprzeczna z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Nowy obiekt budowlany w postaci wiaty w postępowaniu wystąpił bowiem dopiero na etapie wydania decyzji WINB. Z kolei Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu odniósł się do tego zarzutu jedynie lakonicznie, uznając że organ nie naruszył przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu nie zaszły okoliczności przemawiające za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia zarówno z powodów wskazanych powyżej jak i z przyczyn wymienionych w art. 189 p.p.s.a.
Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, jeżeli sąd administracyjny dokona kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego prowadzącej do przedstawienia stanu sprawy w sposób nie związany z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2018 r., II OSK 1602/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie sprecyzował na czym polegać miało naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Sąd I instancji trafnie ocenił również, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Wiata, która powstała w wyniku przecięcia zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego, nie jest nowym obiektem budowlanym i stanowi pozostałość po zadaszeniu objętym nakazem rozbiórki. Decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odnosiła się do całości omawianej konstrukcji, a więc również do elementu który na skutek przecięcia zadaszenia został odłączony od budynku mieszkalnego. Tak samo cała struktura, mimo jej rozłączenia, stanowiła przedmiot kontroli wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku. Skoro odłączona od budynku mieszkalnego wiata objęta była postępowaniem administracyjnym od początku jego trwania, nie można zgodzić się, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. WINB trafnie zauważył, że pominięcie przez PINB przy wydawaniu decyzji nowopowstałej wiaty było błędne.
Struktura ta jest bowiem pozostałością zadaszenia, które miało zostać skrócone. Tym samym organ drugiej instancji był uprawniony do rozstrzygnięcia również w przedmiocie spornej konstrukcji. Sąd pierwszej instancji słusznie z kolei podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. i wystarczająco wyjaśnił przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza więc, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei w art. 51 ust 3 p.b. ustalono, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 i wydaje jedną z dwóch decyzji: o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) bądź w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).
Istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżący spełnił nałożony na niego obowiązek. Skarżący stoi na stanowisku, że jego działanie nie stanowiło obejścia prawa, albowiem wszystkie obiekty budowlane powstałe na skutek robót budowlanych posadowione są zgodnie z obowiązującym prawem. Z kolei zarówno organ pierwszej instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie uznały, że do obejścia prawa doszło, jako że obiekty nadal powiązane są ze sobą funkcjonalnie. Skarżący nie "skrócił" zadaszenia, a jedynie je "przeciął" na dwie części, w związku z czym nie można mówić o rzeczywistym wykonaniu nałożonego na skarżącego obowiązku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługiwało na uwzględnienie, a ocena Sądu I instancji, iż działania skarżącego kasacyjnie miały doprowadzić do obejścia prawa jest w pełni zasadne. Za czynności mające na celu obejście prawa należy uznać takie, które zawierają jedynie pozór zgodności z prawem. Będą to czynności dążące do osiągnięcia skutku złączonego przez prawo z inną zakazaną czynnością, (S. Grzybowski, System Prawa Cywilnego. Tom 1. S. Grzybowski red. Warszawa 1974, s. 512-513). Innymi słowy, treść czynności mającej na celu obejście prawa będzie ukształtowana tak, by formalnie nie sprzeciwiała się zapisom ustaw, natomiast w rzeczywistości zmierzać będzie ona do zrealizowania celu, którego osiągnięcie jest niedozwolone.
W niniejszej sprawie na skarżącego nałożono obowiązek skrócenia zadaszenia od strony granicy z działkami sąsiednimi tak, by jego odległość od granicy działek nie była mniejsza niż 1,5 m. Skarżący, zamiast rzeczywistego skrócenia istniejącego ówcześnie zadaszenia (czyli zmniejszenia długości całego obiektu), podzielił konstrukcję na dwie części, z czego tylko jedna przymocowana jest do budynku mieszkalnego. W dachu powstała kilkudziesięciocentymetrowa przerwa, a obiekty połączono rynną. Do części odłączonej od budynku przymocowano dwa słupki utrzymujące konstrukcję.
Tym samym, formalnie zadaszenie złączone z budynkiem mieszkalnym zostało skrócone. Jednakże w rzeczywistości stan faktyczny kwestionowany przez organy i sąd nie zmienił się. Nadal bowiem zadaszenie terenu sięga dalej niż 1,5 m od granicy sąsiedniej działki. Z dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie nadto wynika, że powstała na skutek podziału konstrukcji wiata jest pozostałością po zadaszeniu, którego dotyczył przedmiotowy obowiązek i wbrew twierdzeniom skarżącego nie może zostać uznana za nowy obiekt budowlany, niepowiązany z zadaszeniem przyłączonym do budynku mieszkalnego oraz z poprzednią konstrukcją. Decyzja nakazująca z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] jest decyzją ostateczną. W sytuacji, w której skarżący kasacyjnie się z nią nie zgadzał, przysługiwały mu prawem określone środki, celem jej weryfikacji pod względem zgodności z prawem.
Działanie skarżącego kasacyjnie mimo swojej pozornej legalności, doprowadziło do ziszczenia się niezgodnego z przepisami skutku w postaci utrzymania zadaszenia w odległości od sąsiedniej działki krótszej niż 1,5 m. Niedopuszczalna jest próba obejścia prawa w celu uniknięcia wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego poprzez zgłoszenie nowej inwestycji, w której objęty nakazem rozbiórki, a "nierozebrany" obiekt budowlany uznaje się za nowe zamierzenie budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 55/20; (LEX: 3052100). Tym samym prawidłowo ocenił Sąd I instancji, iż podział konstrukcji na dwie części nie może prowadzić do uznania, że druga z nich stanowi nowy, odrębny i legalny obiekt budowlany. W konsekwencji zasadnie WINB orzekł o nakazie rozbiórki.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną