Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 198/15, oddalił skargę Z. J. i M. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Kaletach z dnia 1 grudnia 2011 r. nr 102/XII/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Miasta Kalety w dniu 1 grudnia 2011 r. podjęła uchwałę nr 102/XII/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kalety-Zachód" (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 26 stycznia 2012 r., poz.527).
Z. J. i M. J. w skardze na powyższą uchwałę zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie uwarunkowań przedmiotowej działki oraz art. 10 ust.1 w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych w obszarze należącej do skarżących działki i oznaczenie jej symbolem 1PSB5 wskazującym na tereny działalności produkcyjnej, składów i baz, co pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy.
Nadto zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a. polegające na pobieżnym, niedostatecznym i nieadekwatnym uzasadnieniu wykorzystania nieruchomości będącej własnością skarżących. Na tej podstawie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Kalety-Zachód" co do działki nr [...]/114 z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem lub wydana została z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w dniu 1 lipca 2008r. z zamiarem zabudowania budynkiem biurowo-magazynowym, zapoznając się jednocześnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby procesu projektowego zlecili wykonanie ekspertyzy geologicznej z uwagi na położenie nieruchomości w granicach dawnego koryta rzeki Mała Panew. Zdaniem skarżących treść tej opinii wyklucza możliwość zabudowy przedmiotowej działki, tym samym uniemożliwiając im realizację zamierzonej inwestycji. Wskazali również, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniają warunków geotechnicznych należącej do nich nieruchomości. Podnieśli także, że cechy geologiczne ich działki różnią się od działek sąsiednich, podobnie jak różni się występująca tam zabudowa, od tej którą planowali skarżący. Zdaniem skarżących istniejące zapisy planu miejscowego wprowadziły ich w błąd, co do możliwości zabudowy działki. Z tego tytułu ponieśli szkodę, której naprawienia zamierzają dochodzić od organu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kaletach wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym na potrzeby planu miejscowego, zawarta jest charakterystyka geologiczna dotycząca terenu objętego skargą i wynika z niej jednoznacznie, że przedmiotowy teren nie jest zagrożony osuwiskami i brak jest podstaw do zastosowania zakazu zabudowy. Nadto działka skarżących ze wszystkich stron sąsiaduje z terenami zabudowanymi budynkami, bądź terenami komunikacji, a funkcja zabudowy sąsiedniej jest podobna do planowanej przez inwestora. Zarówno studium jak postanowienia wcześniejszego planu wskazują dla przedmiotowej działki funkcję przemysłową, określając bardzo szeroko zakres dopuszczalnych funkcji. Przedłożona przez skarżących opinia geologiczna nie wyklucza zabudowy przedmiotowej działki. Organ wskazał również, że plan miejscowy nie ma za zadanie opisywanie warunków technicznych i ekonomicznych inwestycji realizowanej w oparciu o ten plan. Ponadto kwestionowana regulacja planu miejscowego nie narusza walorów architektonicznych, krajobrazowych, jak również ekonomicznych terenu nią objętego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Sąd wskazał, że nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Powołany w skardze art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Powołane przepisy zawierają pojęcia niedookreślone, a zarazem w dużej mierze klauzule generalne, które odwołują się w znacznym stopniu do standardów lub ocen spoza systemu prawa, włączając je niejako do mechanizmów stosowania prawa. W kwestii walorów ekonomicznych przestrzeni, które uwzględnia się w treści art. 36 i 37 u.p.z.p., znajdują zastosowanie w zakresie wskazanym w art. 37 ust. 11, przepisy u.g.n. Zasada ta ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na organ planistyczny żadnych konkretnych ograniczeń w zakresie planowanego przeznaczenia terenów, określania granic obszarów o różnym przeznaczeniu, czy też w ogóle określania granic planu.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy ład przestrzenny - to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne-estetyczne. Zarzut naruszenia tej zasady w procesie planistycznym opierać się musi na dokładnym sprecyzowaniu konkretnych i realnych zagrożeń, jakie dla kształtowania przestrzeni niosą określone ustalenia planu ze wskazaniem jakiego rodzaju uwarunkowań zagrożenia te dotyczą. Zarzut ten więc zawsze musi być odniesiony do okoliczności danego przypadku, dla którego nie zawsze adekwatne są tezy formułowane w odniesieniu do odmiennych okoliczności. Z tego powodu Sąd nie uznał za zasadny zarzut skargi, że przyjęcie w planie miejscowym możliwości zabudowy zgodnie ze wskazaną funkcją bez szczegółowego określenia uwarunkowań nieruchomości skarżących w jakikolwiek sposób wpływa na prawidłowość kształtowania przestrzeni objętej planem i powoduje naruszenie powołanych na wstępie przepisów.
Skarżący wskazali, że należąca do nich nieruchomość odbiega pod względem geologicznym od sąsiadujących z nią innych działek, przy czym potwierdzeniem tej tezy ma być treść opinii geologicznej dotyczącej tej konkretnej nieruchomości sporządzonej na potrzeby procesu budowlanego, który z natury rzeczy podlega innym regulacjom niż procedura planistyczna, nadto w żaden sposób nie odnosi się do gruntów sąsiednich, tym samym nie może stanowić potwierdzenia stawianej przez skarżących tezy. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kształtowania przeznaczenia terenów w sposób polegający na wprowadzaniu do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu niewielkich enklaw istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem terenu. Działania takie burzą bowiem ukształtowany ład przestrzenny i z pewnością nie przyczyniają się do jego ochrony. Działka skarżących ze wszystkich stron sąsiaduje z terenami zabudowanymi budynkami, bądź terenami komunikacji, a funkcja zabudowy sąsiedniej jest podobna do planowanej przez inwestora.
W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych.
Bezprzedmiotowy jest zarzut dotyczący naruszenia art.10 ust.1 u.p.z.p., który w swojej istocie dotyczy studium uwarunkowań i określa przede wszystkim wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium stąd też może być skutecznie podnoszony tylko w skardze na studium. Natomiast zakres ustaleń które musi zawierać plan miejscowy określa art.15 u.p.z.p. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji, w szczególności przez utrwalenie przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Sąd analizując zapisy planu nie stwierdził uchybień w tym zakresie.
W zakresie dotyczącym uwarunkowań geologicznych nieruchomości objętej planem miejscowym zastosowanie znajduje art.15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Na tę okoliczność organ stanowiący zlecił wykonanie opracowania ekofizjograficznego, które zawiera charakterystykę geologiczną terenu w zakresie zagrożenia osuwiskami oraz powodzią. Autor opracowania nie stwierdza występowania niekorzystnych warunków budowlanych z uwagi na zagrożenie osuwiskami.
Natomiast wynikająca z przedłożonej przez skarżących dokumentacji geotechnicznej możliwość posadowienia obiektu na palach zagłębionych w gruncie, na ścianie szczelinowej lub modyfikacja podłoża metodą DSM, nie wyklucza zabudowy przedmiotowego gruntu zgodnie z jego funkcją wynikającą z zapisów planu miejscowego, wprowadza jedynie konieczność zastosowania określonych rozwiązań technicznych. Sąd zauważył, że plan miejscowy nie ma za zadanie opisywanie warunków technicznych i ekonomicznych potencjalnych inwestycji realizowanych w oparciu o ten plan.
Nadto z treści art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie sposób wywieść podstaw dla sytuowania w planie miejscowym regulacji dotyczącej nakazu sporządzania dokumentacji geotechnicznej dla potrzeb projektowanych budynków w obszarze objętym planem miejscowym. Uzyskanie dokumentacji geotechnicznej wymagane jest dopiero na następnym etapie inwestycyjnym, w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę, przez co kwestie te regulowane są przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do tej ustawy.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.
Z. J. i M. J. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie i uwzględnienie skargi tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jedynie fragmentaryczne odniesienia się przez Sąd do zgromadzonego w sprawie materiału tj. nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy faktu wynikającego m.in. z mapy orientacyjnej archiwalnej z 1884 r. stanowiącej załącznik nr 10 do przedłożonej wraz ze skargą opinii geotechnicznej, tj. faktu, że przed zmianą biegu koryta rzeki Mała Panew trzy odnogi koryta tej rzeki krzyżowały się tworząc meandry na działce nr [...]/114, co powoduje, że grunt ten nie może mieć kwalifikacji zgodnej z oznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i co w konsekwencji stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w części opisanej w skardze;
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że zasady kształtowania polityki przestrzennej wyrażone w tym przepisie nie nakładają na organ planistyczny żadnych konkretnych ograniczeń w zakresie planowanego przeznaczenia terenów, określania granic obszarów o różnym przeznaczeniu czy też w ogóle granic planu, w sytuacji, w której organ przy uchwalaniu planu nie uwzględnił przydatności nieruchomości skarżących w procesie inwestowania na danym obszarze oraz uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, środowiskowych oraz geologicznych nieruchomości skarżących wynikających z faktu zmiany w przeszłości biegu koryta rzeki Mała Panew, które trzykrotnie przecinało nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym skarżących;
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że wykonane na zlecenie Rady Miejskiej w Kaletach opracowanie ekofizjograficzne zawierające charakterystykę geologiczną terenu wyczerpuje obowiązek tego organu w zakresie ustalenia gruntów dotkniętych zagrożeniem osuwania się mas ziemnych i zagrożeniem powodziowym w sytuacji, w której organowi znane są okoliczności zupełnie pominięte w tym opracowaniu, mianowicie iż cyklicznie co kilka lat zarówno działka nr [...]/114 jak i grunty z nią sąsiadujące ulegają całkowitemu zalaniu rzeką Mała Panew, a nadto ze wszystkich map geologiczno-geodezyjnych znanych organowi wynika, że na nieruchomości skarżących (działka nr [...]/114) krzyżowały się trzy odnogi koryta rzeki Mała Panew, następnie przesunięte, co nieodwracalnie wpłynęło na właściwości tego terenu;
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzi jedna z wymienionych w tym przepisie podstaw nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, w której doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Kaletach zasad sporządzania planu miejscowego wobec nieuwzględnienia przez organ faktycznych właściwości i przeznaczenia nieruchomości skarżących, uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, środowiskowych oraz geologicznych nieruchomości skarżących, wynikających z faktu zmiany w przeszłości biegu koryta rzeki Mała Panew, którego trzy odnogi przecinały nieruchomość (działka nr [...]/114) będącą w aktualnie użytkowaniu wieczystym skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki oceniając treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnił w sposób należyty zebrany w sprawie materiał dowodowy i wynikające z niego okoliczności istotne dla ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżących.
Jak wynika z akt sprawy, w toku procedury planistycznej sporządzone zostało opracowanie ekofizjograficzne, które służyło organowi do skonkretyzowania w planie uwarunkowań dotyczących przeznaczenia oraz zagospodarowania terenu.
Zaznaczyć należy, że stosownie do regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. 2002.155,1298), opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia m.in. dostosowanie funkcji, struktury i intensywności zagospodarowania przestrzennego do uwarunkowań przyrodniczych (§ 1 pkt 1). Opracowanie wykonywane jest na podstawie kompleksowych badań i pomiarów terenowych oraz analizy m.in. archiwalnych materiałów kartograficznych, planistycznych, inwentaryzacyjnych i studialnych, a w szczególności: dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskich, dokumentacji geologicznych, dokumentów planistycznych, map glebowo-rolniczych (§ 4). W opracowaniu zawarte muszą być analizy, prognozy i oceny dotyczące m.in. określenia przydatności poszczególnych terenów dla rozwoju funkcji użytkowych, a w szczególności mieszkaniowej lub przemysłowej (§ 6 pkt 6 lit. a).
Z opracowania ekofizjograficznego sporządzonego dla miasta Kalety wynika, że zawarta została w nim charakterystyka środowiska przyrodniczego obejmująca w układzie komponentowym dane dotyczące m.in. budowy geologicznej i rzeźby terenu, wód powierzchniowych i podziemnych, gleby. Opracowanie zawiera również analizę w zakresie przyrodniczych predyspozycji do kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz wniosków co do uwarunkowań ekofizjograficznych dla obszarów objętych zmianą planu. Mając na uwadze całokształt szczegółowych danych zawartych w opracowaniu, jak też ocen w nim zawartych, należało przyjąć, że organ planistyczny miał podstawy do określenia w planie dla spornej działki przeznaczenia podstawowego jako – teren działalności produkcyjnej, z dopuszczalnym przeznaczeniem pod tereny składowania, magazynowania, usług, urządzeń transportu samochodowego, parkowania pojazdów, skwerów lub zieleni izolacyjnej.
Jednocześnie z analiz zawartych w opracowaniu nie wynikały przesłanki do wprowadzenia w planie zakazu zabudowy bądź jego obligatoryjnego ograniczenia, w tym wyznaczenia terenu o szczególnym zagrożeniu powodzią lub osuwanie się mas ziemnych. Skoro w specjalistycznym opracowaniu, sporządzonym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe, nie stwierdzono omawianych zagrożeń wskazujących na potrzebę wprowadzenia ograniczeń lub zakazów zabudowy konkretnych terenów, to organ nie miał podstaw do formułowania odmiennych wniosków w tym przedmiocie.
Również Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu skargi nie mógł samodzielnie konfrontować treści opracowania ekofizjograficznego z dokumentacją złożoną przez skarżących - w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej. Dlatego niezasadnie podniesiono zarzut nieuwzględnienia przez Sąd faktu wynikającego z mapy archiwalnej z 1884 r., odnoszącego się do warunków wodnych istniejących wówczas na działce nr [...]/114, stanowiącej aktualnie nieruchomość skarżących. Również wykonana na zlecenie skarżących dokumentacja geotechniczna sporządzona dla potrzeb projektowych obiektów planowanych na działce skarżących nie mogła podważyć waloru dowodowego opracowania ekofizjograficznego. Opisane w dokumentacji inwestorskiej warunki geotechniczne, determinujące zastosowanie określonych rozwiązań projektowych i realizacyjnych dla planowanej zabudowy, nie dyskwalifikują analiz zawartych w opracowaniu sporządzonym w ramach procedury planistycznej.
Wykazane w dokumentacji geotechnicznej utrudnienia w realizacji planowanej inwestycji budowlanej nie mogą być bowiem utożsamiane z przypadkami wymagającymi regulacji w postaci zakazów bądź ograniczeń, obligatoryjnie określanych w planach miejscowych, zgodnie z art.15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że dodatkowo za prawidłowością ustaleń planu miejscowego przemawia fakt, że działka skarżących ze wszystkich stron sąsiaduje z terenami zabudowanymi budynkami bądź terenami komunikacji, a funkcja tej zabudowy jest podobna do planowanej przez inwestora. Zasadnie też zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że ze względów ładu przestrzennego nie byłoby uzasadnione, aby w ramach obszaru o jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu plan wprowadzał odmienne regulacje co do wybranej nieruchomości, tak jakby tego oczekiwali skarżący.
Jednocześnie zasadnie Sąd stwierdził, że przewidziany przepisem art. 15 u.p.z.p. zakres przedmiotowy planu miejscowego nie przewiduje wprowadzania do jego treści szczegółowego opisu warunków technicznych i ekonomicznych realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych na poszczególnych nieruchomościach. Przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja potwierdza, że Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną uchwałę kierował się właściwą interpretacją art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Dla oceny legalności kwestionowanych postanowień planu nie była bez znaczenia okoliczność, że przyjęte przeznaczenie spornego terenu jest zgodne z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kalety oraz stanowi kontynuację rozwiązań istniejących we wcześniejszym planie miejscowym.
W takim stanie sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, co do braku przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek do stwierdzenie nieważności badanej uchwały.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.