Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 419/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. P. i W. P. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Skarżąca, współwłaścicielka działki nr [...], położonej w [...], w dniu 11 marca 2014 r. dokonała w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Częścią tego ogrodzenia jest brama wjazdowa, której skrajny zachodni słupek – w świetle załącznika graficznego do zgłoszenia – miał znajdować się w zachodniej granicy wspomnianej działki, z działką nr [...].
Zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu i w efekcie ogrodzenie zostało wybudowane w czerwcu 2014 r.
P. B., współwłaściciel działki nr [...], zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie o podjęcie czynności w związku z faktem, że wspomniana brama ogrodzeniowa postawiona została częściowo na tej działce.
Okoliczność tę potwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych dnia 11 maja 2015 r. w oparciu o kopię szkicu granicznego sporządzonego na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego i w odniesieniu do położenia naniesionego na tym szkicu budynku, mającego według niego znajdować się w granicy. Jak ustalono, brama ma długość 4 m, z czego jej część o długości 2,5 m zlokalizowana jest na działce nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], lecz Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania (postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. w myśl art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących wykonania bramy (elementu ogrodzenia działki nr [...]) bez wymaganego prawem zgłoszenia, a wobec niewykonania tego obowiązku w całości w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 3 przywołanej ustawy decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] nakazał im rozbiórkę odcinka ogrodzenia o długości 2,5 m zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącego część bramy wjazdowej.
Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestionując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne i stwierdzając, że wynik postępowania rozgraniczeniowego jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania, gdyż w sposób jednoznaczny określi, jakie jest usytuowanie spornej bramy w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].
Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu omówił dotychczasowy przebieg postępowania i skonstatował, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który nie budzi wątpliwości i nie wymaga uzupełnienia, sporna brama w części znajduje się na działce nr [...], choć wedle zgłoszenia miała być zlokalizowana w całości na działce należącej do skarżących. W tym kontekście podkreślił, że usytuowanie obiektu budowlanego podlegającego zgłoszeniu w innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 49b ustawy-Prawo budowlane oraz że skarżący nie wykonali w terminie obowiązku nałożonego na nich w oparciu o 49b ust. 2 tej ustawy, toteż na podstawie jej art. 49b ust. 1 i 3 należało orzec rozbiórkę części obiektu wzniesionej samowolnie.
Skarżący wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaakcentowali, że stan prawny spornych nieruchomości nie opowiada faktycznemu władztwu nad nimi, ponieważ całość terenu, na którym posadowili bramę, od wielu lat leży w granicach "spokojnego" posiadania ich, a wcześniej ich poprzedników prawnych. W związku z tym zwrócili uwagę na wniosek o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie, wyrażając przekonanie, że z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, sąd stwierdzi, iż jeszcze ci poprzednicy nabyli przez zasiedzenie prawo własności gruntu, na którym postawiona została nowa brama.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, przepisy prawa budowlanego stanowiące materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć oraz okoliczności w sprawie bezsporne: fakt wybudowania bramy wjazdowej w innym miejscu niż przewidywało to dokonane zgłoszenie, tj. nie w całości na stanowiącej własność skarżących działce nr [...], lecz w przeważającej części na należącej do M. i P. B. działce sąsiedniej nr [...]. Podzielił ocenę organów uznających taki stan rzeczy za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 49b ustawy-Prawo budowlane.
Sąd nie uwzględnił zarazem zarzutów dotyczących stanu własności działki nr [...]. Wyraził pogląd, że sprawa o zasiedzenie tej działki przez skarżących nie pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszą sprawą i nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. Prawo inwestora do zabudowy nieruchomości jest bowiem istotne podczas ubiegania się o pozwolenie na budowę lub przy dokonywaniu zgłoszenia, wobec czego inwestor nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę lub też dokonać skutecznego zgłoszenia, jeżeli wówczas nie mógł się tym prawem wykazać.
Skarżący bezzasadnie kwestionują więc nakaz rozbiórki, będący konsekwencją odstąpienia przez nich od warunków określonych w zgłoszeniu, a nie zaś – jak sami wywodzą – nieprawidłowo ustalonej granicy pomiędzy nieruchomościami. Sąd stwierdził, że skarżący nie mogą wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia, gdyż w przeciwnym razie legalne prace budowlane na nieruchomości mógłby prowadzić podmiot, który wbrew wpisom w księdze wieczystej i wynikającemu z nich domniemaniu prawnemu, podważa na drodze sądowej prawo innego podmiotu do tej nieruchomości.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 marca 2017 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe, we wszystkich przypadkach odniesione do przepisów wskazanych, jak zastrzeżono, w szczególności.
Najpierw pełnomocnik zarzucił niezastosowanie art. 172 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-Kodeks cywilny (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.) w sytuacji, gdy nabycie własności działki nr [...] nastąpiło z mocy prawa, a orzeczenie stwierdzające ten fakt "będzie miało de facto charakter deklaratywny nie od daty jego wydania, ale od daty faktycznego nabycia własności w drodze zasiedzenia".
Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie zgłoszonego przez skarżących dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie, sygn. akt I Ns 826/16 na okoliczność postępowania o zasiedzenie i rozgraniczenie pasa gruntu objętego przymusową rozbiórką, mimo że nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania, a mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Kolejny zarzut odniesiono do art. 113 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik zauważył, że Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę pomimo niewyjaśnienia, czy część ogrodzenia objęta nakazem rozbiórki postawiona została na gruncie będącym własnością skarżących.
Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 125 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wynik sprawy przed sądem powszechnym o zasiedzenie będzie miał bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zawieszenie postępowania stosownie do art. 125 § 1 P.p.s.a. "do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie" ewentualnie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nawiązał do stanu faktycznego przyjętego zaskarżonym wyrokiem i wyraził pogląd, że "w istocie, choć formalnie należałoby się zgodzić z takimi ustaleniami Sądu, to w rzeczywistości sprawa ma szerszy aspekt i musi być rozpoznana właśnie w szerszym zakresie". W tym kontekście podniósł, że ogrodzenie pomiędzy działkami [...] i [...] było ustawione przez wiele lat oraz że spór dotyczący granicy rozdzielającej te działki rozpoczął się dopiero po tym, gdy skarżący w 2014 r. postawili nowe ogrodzenie. Działali oni jednak z pełnym przekonaniem, że ogrodzenie będzie znajdowało się w całości na ich działce i bez złej woli podali w zgłoszeniu dane, które okazały się nieprawdziwe. Dlatego na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. złożyli wniosek o dołączenie akt toczącej się sprawy o zasiedzenie i rozgraniczenie, której wynik "przesądzi istotę problemu".
Rozwijając ten wątek pełnomocnik uznał za oczywiste twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że samo kwestionowanie tytułu prawnego do działki nr [...] nie daje skarżącym prawa do dysponowania tą nieruchomością. Podkreślił wszelako, że jeżeli dojdzie do zasiedzenia, to orzeczenie w tym przedmiocie będzie miało charakter deklaratoryjny, stwierdzający stan prawny na dzień powstania prawa, nie orzekania.
W takim stanie rzeczy decyzja nakazująca rozbiórkę okaże się błędna, a powstała w jej wyniku szkoda – nieodwracalna. Jego zdaniem uzasadnia to zawieszenie postępowania stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ze względu na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, w którym rozstrzygnięte zostanie zagadnienie wstępne mające wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed ustosunkowaniem się do jej zarzutów zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wywierają więc doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Z tego względu nie można zaakceptować praktyki polegającej na poprzedzaniu zarzutu zwrotem
"w szczególności". Zarzut musi wszak wymieniać wszystkie kwestionowane przepisy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do uściślania lub korygowania skargi kasacyjnej, ani do wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, w tym domniemywania intencji strony i samodzielnego ustalania, do jakich przepisów zarzut się odnosi, poza tymi podanymi przykładowo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08, LEX nr 561329).
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, wbrew przyjętej w niej kolejności, należy rozpocząć od jej zarzutów procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
W związku z tym odnotowania wymaga, że zarzuty proceduralne w istocie nie zwalczają stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, lecz jedynie podważają wnioski sformułowane na jego podstawie, odmawiające mu takiego prawnego znaczenia, jakie przypisuje mu pełnomocnik skarżących. W skardze kasacyjnej nie podtrzymano wszak zarzutów zawartych w skardze, kwestionujących ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, m.in. ze względu na niedostatki zebranego w nim materiału dowodowego. W początkowym fragmencie jej uzasadnienia przyznano przecież, że z ustaleniami Sądu "formalnie należałoby się zgodzić", podkreślając, iż sprawa ma "szerszy aspekt", który nie został przez Sąd dostrzeżony. W efekcie poza sporem pozostaje, że brama wzniesiona przez skarżących – inaczej niż wynikało to z dokonanego zgłoszenia dotyczącego budowy ogrodzenia, którego element ona stanowi – w części znajduje się na sąsiedniej działce, i taki punkt odniesienia trzeba obrać podczas dalszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej.
Problem, który został przedstawiony do rozpatrzenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w kontekście kasacyjnych zarzutów procesowych, dotyczy natomiast stanowiska Sądu pierwszej instancji wobec postępowania w przedmiocie zasiedzenia fragmentu sąsiedniej działki zajętego pod część bramy. Stanowisko to jest trafne i żaden z tych zarzutów go nie obalił.
Chybione są zarzuty naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez odpowiednio nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego dowodu w postaci akt sprawy o zasiedzenie oraz co za tym idzie zamknięcie przez przewodniczącego rozprawy wskutek błędnego uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd został bowiem poinformowany o tym postępowaniu i wziął ten fakt pod uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, toteż zbędne było prowadzenie przez niego własnych ustaleń w tym zakresie. Jest tak tym bardziej dlatego, że tego rodzaju ustalenia mają charakter wyjątkowy, gdyż cel postępowania sądowoadministracyjnego polega na kontroli działalności organu administracji publicznej, nie zaś na załatwieniu sprawy, którą ten organ się zajmował. Sąd orzeka zatem na bazie materiału dowodowego, jaki zgromadzono w postępowaniu administracyjnym, weryfikując zgodność z prawem sposobu, w jaki ten materiał pozyskano i oceniono.
Z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 125 § 1 P.p.s.a. nie zawieszając postępowania w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że został on sformułowany bez zachowania należytej staranności. Otóż powyższy przepis dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, z których każda przewiduje inną przyczynę zawieszenia postępowania. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że chodzi o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, m.in. sądowego. Niewątpliwie wszelako przepis ten nie mógł być w sprawie zastosowany, ponieważ wszczęcie postępowania w sprawie zasiedzenia po dniu wydania zaskarżonej decyzji pozostawało bez znaczenia dla dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli tej decyzji, będącej, jak już była o tym mowa, przedmiotem i celem postępowania sądowoadministracyjnego.
Kontrola sądowa aktu administracyjnego powinna być przeprowadzona według stanu faktycznego znanego na dzień jego podjęcia, w odniesieniu do tego samego materiału dowodowego, który był lub powinien być wówczas rozważony z punktu widzenia przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. Zdarzenia, które powstały po podjęciu kontrolowanego aktu, nie mogą rzutować na wynik jego kontroli, czyli na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Powyższe spostrzeżenia przesądzają o bezzasadności zarzutu materialnoprawnego, odniesionego do przepisów regulujących przesłanki nabycia własności nieruchomości poprzez jej zasiedzenie. Wszczęcie postępowania, w którym sąd powszechny ma te przesłanki ocenić, nastąpiło po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty odwołujące się do charakteru prawnego orzeczenia, które może być podjęte, o ile postępowanie to skończy się dla skarżących pozytywnie. Co prawda nabycie własności poprzez zasiedzenie następuje z mocy prawa, jeżeli spełnione są wspomniane przesłanki określone w przepisach objętych zarzutem materialnoprawnym, zwłaszcza te odnoszące się do upływu wymaganego okresu, jednakże stwierdzenie tego stanu rzeczy wymaga wydania postanowienia, które, i to dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności, stanowi jedyny sposób wykazania przez właściciela nabytych tą drogą uprawnień.
Postanowienie to, aczkolwiek deklaratoryjne, odgrywa ważną rolę dowodową, gdyż jest niezbędne dla formalnego ustalenia legitymacji właściciela (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, uwaga 5.1 do art. 172). W konsekwencji inwestor, który takiego postanowienia nie uzyskał, nie może wykazać swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.