Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2839/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 266/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli [...] sp. z o.o. oraz L. L. Spółka cofnęła odwołanie, jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] lutego 2019 r. odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania.

Organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] uchylił decyzję PINB z [...] grudnia 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w ramach którego wydano postanowienie z [...] września 2017 r. o wstrzymaniu użytkowania lokalu "[...]" oraz o nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego).

W dniu [...] października 2017 r. przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których ustalono, że nie wykonano obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] września 2017 r. Z tego względu zaskarżoną decyzją PINB nakazał przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu.

Organ odwoławczy stwierdził, że PINB, nakładając obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, w żadnym zakresie nie wskazał wprost, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W uzasadnieniu skarżonej decyzji PINB wskazał, że budynek jest częścią wpisanej do rejestru zabytków zabudowy dawnej [...] i część objęta postępowaniem opisana była jako kotłownia pary technologicznej. PINB zupełnie pominął powszechną wiedzę, że w zabudowaniach dawnej [...] funkcjonował Zakład [...] i konsekwencje tego stanu rzeczy. Organ odwoławczy wskazał więc, że zgodnie z ogólnodostępną treścią księgi wieczystej Nr [...] na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] w K. istnieje 12 wyodrębnionych budynków o różnym, wskazanym w treści księgi wieczystej, przeznaczeniu. Wskazane w księdze wieczystej przeznaczenia określają różny sposób użytkowania każdego z budynków. Obiekt ten, po zaprzestaniu produkcji i opuszczeniu budynków przez [...], był nieużytkowany.

Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. Doświadczenie życiowe pozwalało stwierdzić, że podjęcie działalności w pomieszczeniach poprzemysłowych najczęściej poprzedzone jest wykonaniem robót budowlanych. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji PINB nie dokonał żadnych własnych ustaleń, czy zmiana sposobu użytkowania poprzedzona była wykonaniem robót budowlanych. W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego [...]WINB, na podstawie akt znak: [...], znak: [...] oraz znak: [...], ustalił, że przed PINB prowadzone było postępowanie dotyczące przebudowy dawnego budynku produkcyjnego oznaczonego nr [...], będącego częścią [...] położonego na działce [...], obr[...], przy ul. [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej, realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu [...] października 2016 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydał decyzję, którą nałożył na L. L., B. L., M. L., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. "[...]" s.c. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez uzupełnienie przedłożonych dokumentów, opracowań o stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie uzgodnienia wykonania robót budowlanych związanych z przebudową budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków położonego na działce [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej.

Następnie, [...] marca 2017 r., PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie nałożył na inwestorów dalszych obowiązków i orzekł, że te roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (vide: karty 6-9 akt znak: [...]). Od ww. decyzji nie zostały wniesione odwołania, wobec powyższego stały się one ostateczne.

[...]WINB wskazał na istniejące i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, stanowiącej następstwo samowolnie wykonanych robót budowlanych, z którego wynika, że nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy ta zmiana jest efektem podjęcia szeregu robót budowlanych, wymagających ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

[...]WINB po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego zauważył, że PINB pominął istotne dla sprawy okoliczności, tj. fakt uprzedniego wydania ostatecznej decyzji, którą w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego zalegalizowano roboty budowlane związane z przebudową budynku oznaczonego jako nr [...] w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej.

Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie z art. 71a tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że przez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1d. w zw. z art. 104 k.p.a.). Skoro decyzje legalizacyjne wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zastępują, w trybie naprawczym, pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Inne rozumienie ww. przepisów mogłoby prowadzić do sytuacji, że ewentualny negatywny dla inwestora wynik postępowania, prowadzonego w trybie art. 71a Prawa budowlanego, czyli decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego), w sytuacji odrębnie prowadzonego i zakończonego postępowania legalizującego roboty budowlane, może prowadzić do niezgodności z prawem i przepisami (obiekt nie będzie już po zalegalizowanych zmianach dostosowany do poprzedniego sposobu użytkowania).

Z analizy akt sprawy wynika, w ocenie organu odwoławczego, że istnieje tożsamość obu powadzonych postępowań. Wobec powyższego organ pierwszej instancji orzekał w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji prowadziłoby więc do zaistnienia przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ odwoławczy dodał, że w związku z wniesionymi przez [...] sp. z o.o. wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] marca 2017 r., nr [...] oraz decyzji PINB z [...] października 2016 r., nr [...] prawidłowość wydania tych rozstrzygnięć będzie weryfikowana w odrębnych postępowaniach nieważnościowych.

Opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a także postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie obu tych aktów w całości.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim organ uznał sprawę za bezprzedmiotową, jest wadliwa.

Sąd wojewódzki, przywołując stanowisko doktryny stwierdził, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidujący możliwość umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji należy wykładać analogicznie do art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy może po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji umorzyć postępowanie jedynie wtedy, gdy stwierdzi, że postępowanie z jakichkolwiek przyczyn było bezprzedmiotowe. Przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została w tym przepisie uregulowana i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli art. 105.

Przyjmuje się powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony w toku postępowania, które zmierzało do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, w sposób oczywisty żadna z wyżej wymienionych przesłanek, uprawniających organ do umorzenia postępowania, nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego zaskarżoną decyzją w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym.

Sąd podkreślił, że decyzja organu drugiej instancji wykreowała niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zasad demokratycznego państwa prawa stan, polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostanie poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem z przepisów Prawa budowlanego bezsprzecznie wynika, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robót budowlanych, ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji prowadzi natomiast do sytuacji, w której zalegalizowano roboty budowlane, a poza wszelką kontrolą organów administracji pozostaje zmiana sposobu użytkowania. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (zakończone ostateczną decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził je w sposób niepełny, tj. tylko co do samych robót budowlanych, a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne. W tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia postepowania w sprawie.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, wadliwa była także decyzja organu pierwszej instancji, w której nakazał on przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. W tym zakresie rację ma organ drugiej instancji wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z kolei art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia, tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta powinna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ww. ustawy.

Ustawodawca, wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo, ale też doktryna, stoi na stanowisku, że w tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 Prawa budowlanego wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę.

W konsekwencji trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych, wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji, orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z [...] marca 2017 r., wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy, zdaniem sądu wojewódzkiego, powinny rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.).

Sąd wojewódzki uznał też, że nakazanie przez organ "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" budynku nr [...] określone zostało zbyt ogólnie i powstają uzasadnione wątpliwości, na czym konkretnie miałoby w niniejszej sprawie polegać działanie zobowiązanego, zmierzające do wykonania tak sformułowanej decyzji, zwłaszcza że kompleks poprzemysłowy na ul. [...] po likwidacji [...], w tym kotłownia pary technologicznej, przez lata nie był użytkowany w żaden konkretny sposób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego przez uznanie, że niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i możliwe jest dalsze jego prowadzenie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, co w ocenie WSA w Krakowie uzasadniało uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że w ww. decyzji [...]WINB prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, ponieważ w obrocie prawnym pozostają decyzje organu pierwszej instancji, wydane w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie co sprawia, że wyłączona jest możliwość ponownego orzekania przez organ w sprawie samowolnych robót budowlanych i związanej z nimi zmiany sposobu użytkowania obiektu,
3. 2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów, stanowiących konsekwentną, niesprzeczną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza brak odniesienia się przez sąd do okoliczności wydania w odrębnym postępowaniu decyzji w tożsamej sprawie i ich wpływu na niniejsze postępowanie, a także brak jednoznacznych, zgodnych z prawem zaleceń co do dalszego postępowania organu,
4. 3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic niniejszej sprawy, polegające na dokonaniu oceny decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana w innej sprawie i w odrębnym postępowaniu administracyjnym,
5. 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi,
6. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym dopuszczeniu przez WSA w Krakowie możliwości merytorycznej weryfikacji legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego łącznie z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę w kontrolowanym, niniejszym postępowaniu, pomimo że wcześniejsze postępowanie naprawcze w sprawie robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone merytoryczną i ostateczną decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji prowadził wcześniej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynku produkcyjnego oznaczonego nr [...], będącego częścią [...] przy ul. [...] w K., obejmujące dokonaną, samowolną zmianę sposobu użytkowania, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W toku tego postępowania wydana została ostateczna decyzja PINB w K. Powiat [...] z [...] października 2016 r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia wskazanych w decyzji dokumentów.

Następnie, decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], organ uznał, że zrealizowane roboty budowlane są zgodne z przepisami odnoszącymi się do wymagań, które musi spełniać lokal gastronomiczny, chociażby w zakresie wentylacji, co wynika z dokumentacji projektowej przedłożonej do sprawy.

Odrębnym postępowaniem administracyjnym, objętym niniejszą skargą, było postępowanie prowadzone na podstawie art. 71a Prawa budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w którym organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] grudnia 2017 r., nakazującą [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...]. To postępowanie zakończyło się zaskarżoną decyzją, umarzającą postępowanie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu istniały więc przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego z powodu jego bezprzedmiotowości. Wynikała ona z faktu, że we wcześniej i odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały wydane ostateczne decyzje, obejmujące swym przedmiotem samowolnie wykonane roboty budowlane, polegające na przebudowie budynku, w wyniku których doprowadzono do zmiany sposobu jego użytkowania na lokal gastronomiczny, z udziałem tych samych stron postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu pozostające w obrocie prawnym decyzje, kończące postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, stanowią dla niniejszego postępowania res iudicata, co sprawia, że organ zobligowany był do wydania decyzji umarzającej postępowanie, które zostało wszczęte później i to w oparciu o błędną podstawę prawną, tj. art. 71a Prawa budowlanego, obejmującego jedynie samowolną zmianę sposobu użytkowania, a nie całość wykonanych samowolnie robót budowlanych.

Pismem z [...] września 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego.

Na wstępie przypomnieć należy, że przepisy art. 50-51 i 71a Prawa budowlanego obejmują swoim zakresem dwa różne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy postępowania naprawczego (doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), drugie, natomiast, odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej bez wymaganego zgłoszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 927/17, LEX nr 3060079).

Wobec tego w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, LEX nr 505539).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji PINB nie dokonał żadnych własnych ustaleń, czy zmiana sposobu użytkowania poprzedzona była wykonaniem robót budowlanych.

W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego [...]WINB, na podstawie akt znak: [...], znak: [...] oraz znak: [...], ustalił, że przed PINB prowadzone było postępowanie dotyczące przebudowy dawnego budynku produkcyjnego oznaczonego nr [...], będącego częścią [...] położonego na działce [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., w zakresie części oznaczonej jako kotłownia pary technologicznej, realizowanej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W konsekwencji, [...] października 2016 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydał decyzję, którą nałożył na L. L., B. L., M. L., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. "[...]" s.c., obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie, [...] marca 2017 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie nałożył na inwestorów dalszych obowiązków i orzekł, że roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy stwierdził więc, że PINB pominął istotne dla sprawy okoliczności, tj. fakt uprzedniego wydania ostatecznej decyzji, którą w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zalegalizowano roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowego budynku.

Z takim stanowiskiem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego, należy się zgodzić.

Przede wszystkim, nie ma racji sąd wojewódzki twierdząc, że "decyzja organu II Instancji wykreowała niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zasad demokratycznego państwa prawa stan polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostanie poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Rozstrzygnięcie organu II Instancji prowadzi natomiast do sytuacji, w której zalegalizowano roboty budowlane, a poza wszelka kontrolą organów administracji pozostaje zmiana sposobu użytkowania. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 ustawy prawo budowlane (zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził je w sposób niepełny tj. tylko co do samych robót budowlanych, a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne.".

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również – przepisów prawa budowlanego. Decyzje wydane w trybie art. 51 Prawa budowlanego zastępują, w trybie naprawczym, pozwolenie na budowę, a więc badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane, prowadzące do takiej zmiany. Innymi słowy, efekt postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest "silniejszy", dalej idący, niż postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego i jeśli dotyczy tych samych robót budowlanych, doprowadza do skonsumowania tego drugiego.

Jeśli zatem w sprawie doszło wcześniej do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w tym samym zakresie, jakim objęte zostało postępowanie prowadzone na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, to za prawidłowe należałoby uznać umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego – sprawa została już zakończona wydaniem decyzji ostatecznej.

Nie można jednak, na podstawie zaskarżonego w sprawie wyroku, przyjąć, że sąd wojewódzki w sposób wyczerpujący ustalił tę kwestię, a w konsekwencji, że uzasadnione było uchylenie nie tylko zaskarżonej, ale też poprzedzającej ją decyzji (nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania).

Przede wszystkim, sąd wojewódzki nie wyjaśnił, czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wynikała z wykonanych tam wcześniej robót budowlanych (przebudowy), a więc czy była to ta sama sprawa w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego.

Ponadto, w dołączonych do akt sądowych aktach administracyjnych sprawy nie ma decyzji organu nadzoru budowlanego, wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (na wydanie takiej decyzji wprost wskazuje organ odwoławczy, na str. 5 rozstrzygnięcia). Sąd wojewódzki powinien zatem wyjaśnić tę kwestię, być może także poprzez uzupełnienie zgromadzonych akt administracyjnych, ponieważ jak wskazano wcześniej – wyjaśnienie, czy oba postępowania były tożsame podmiotowo i przedmiotowo jest konieczne dla oceny, czy możliwe było prowadzenie postępowania w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego.

Wobec powyższego za zasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia wyroku powinna dawać pewność rzeczywistej analizy stanowiska strony w postępowaniu w konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II FSK 2086/18, LEX nr 3088199). Naruszeniem więc art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na wynik sprawy, jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt I GSK 217/18, LEX nr 3083551).

Słusznie stwierdził skarżący kasacyjnie organ, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto jasnych i przekonywujących argumentów, które składałyby się na niesprzeczny i logiczny wywód, pozwalający na jednoznaczne ustalenie, jakimi przesłankami kierował się sąd wojewódzki, wydając ten wyrok. Sąd nie tylko nie przedstawił swojego stanowiska w sposób spójny i uporządkowany, ale też poddał analizie decyzję organu pierwszej instancji (choć zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie) oraz nie zawarł w nim jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania organu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.