Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1518/05, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "B." na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 kwietnia 2005 r. nr XLIX/1258/2005, podjętą w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Jak wynika z akt sprawy, Wspólnota Mieszkaniowa "B." pismem z dnia 30.10.2003 r. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego, kwestionując potrzebę i lokalizację planowanych dróg o symbolach 13KUD i 6KUL+R, stanowiącej przedłużenie ul. Herbsta.
Zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy nr 969/2003 z dnia 3 grudnia 2003 r. uwzględniono zarzut Wspólnoty w części dotyczącej planowanej drogi 13KUD poprzez rezygnację z jej realizacji. Natomiast uchwałą nr XLIX/1258/2005 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 kwietnia 2005 r. odrzucono zarzut w części dotyczącej planowanej drogi 6KUL+R. W uzasadnieniu uchwały między innymi wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina ma obowiązek dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy. Realizacja tej drogi, stanowiącej przedłużenie ul. Herbsta, jest niezbędna, bowiem umożliwi ona dostęp do drogi publicznej terenów o funkcji mieszkaniowej i ich prawidłowe zagospodarowanie oraz gwarantuje poprawę obsługi komunikacyjnej tego obszaru. Ulica Herbsta projektowana jest jako ulica lokalna, a jej szerokość w liniach rozgraniczających ma wynosić 20 m, przy czym mieszczą się w tym również ścieżka rowerowa i szpaler drzew.
Ustalenie to jest zgodne z polityką przestrzenną miasta, zatwierdzoną uchwałą nr XXXVIII/492/2001 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia pełnią funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedłużenie ul. Herbsta było planowane od dawna i inwestor zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr ew. 134 był o tym poinformowany, czego dowodem mogą być decyzja nr 295/95 z dnia 17 listopada 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja nr 926/D/96/MU z dnia 30 grudnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę, uwzględniające przebieg kwestionowanego teraz odcinka ulicy Herbsta.
W celu realizacji planowanego przedłużenia ul. Herbsta, z nieruchomości wydzielona została działka nr ew. 134/6, która stanowi własność Skarbu Państwa.
W skardze na uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XLIX/1258/2005 z dnia 14 kwietnia 2005 r. odrzucającą zarzut Wspólnoty w części dotyczącej ulicy 6KUL+R, Wspólnota Mieszkaniowa "B." zarzuciła: naruszenie § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie minimalnej szerokości przewidzianej dla ulicy lokalnej oraz wymaganych prawem procedur do dokonania ewentualnych odstępstw oraz naruszenie art. 2 i 21 Konstytucji RP, przez założenie prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym. Zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia planowana ulica wraz ze szpalerem drzew i ścieżką rowerową, zdaniem skarżących, powinna w liniach rozgraniczających mieć szerokość 22 m, a nie 20 m, jak się planuje. Gmina powinna rozważyć lokalizację planowanej ulicy w innym miejscu, tak aby zminimalizować uciążliwości z nią związane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, wskazując w uzasadnieniu na następujące okoliczności, iż w rzeczywistości może okazać się tak, jak podnosi to Wspólnota, że przewidywana w projekcie planu dwudziestometrowa szerokość ul. Herbsta, jest prawnie niedopuszczalna i wówczas koniecznym byłoby rozważenie przeznaczenia pod drogę dodatkowego pasa terenu, przy zachowaniu planowanego szpaleru drzew i ścieżki rowerowej. Z czym wiązałaby się konieczność ustalenia, czy poszerzenie to byłoby możliwe technicznie, czy miałoby odbywać się kosztem gruntów prywatnych i czy Gmina jest (lub będzie) przygotowana w przyszłości do wypłaty stosownych odszkodowań. Rozstrzygnięć w powyższych kwestiach nie można przewidzieć, zdaniem Sadu, i nie wykluczone, że z przyczyn technicznych lub finansowych Gmina zrezygnowałaby z planowanej drogi. W zaskarżonej uchwale Rada nie oceniła, czy przewidziana szerokość ulicy jest zgodna z przepisami powołanego rozporządzenia i czy zwiększona szerokość planowanej ulicy w liniach rozgraniczających o 8 m będzie wystarczająca na usytuowanie ścieżki rowerowej i szpaleru drzew.
Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:
- – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej powołanej jako p.p.s.a., przez przekroczenie granic rozpatrywanej sprawy,
- – art. 147 § 1 p.p.s.a., przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ,
- – art. 106 § 3 p.p.s.a., przez nieuzasadnione zastosowanie do oceny zasadności odrzucenia zarzutu, nowej argumentacji skarżącej, podniesionej w skardze, a nieobecnej w treści zarzutu do projektu planu, a przez to nieznanej Radzie w czasie rozpatrywania zarzutu, co miało wpływ na wynik postępowania,
- – art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej powołanej jako ustawa o z.p., przez błędną wykładnię w zakresie interesu prawnego skarżącej, co spowodowało domniemanie naruszenia tego interesu, wbrew okolicznościom istniejącym w sprawie,
- – art. 24 ust. 3 ww. ustawy, przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne rozszerzenie zakresu rozpatrzenia zarzutu o sprawy nie podniesione w zarzucie,
- – art. 24 ust. 4 ww. ustawy, przez jego błędną wykładnię i ocenę uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu, bez związku z treścią wniesionego zarzutu.
Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej, wnosi się o:
- – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania,
- – zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej.
Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosi o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, w pełni należy się też zgodzić z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu.
Przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, jak i jej granice wyznaczają przepisy prawa materialnego, w oparciu o które został wydany zaskarżony akt (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W tym przypadku jest to przepis art. 24 ust. 1 ustawy o z.p., który określa od strony podmiotowej i przedmiotowej warunki prawne wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam zarzut zaś precyzuje granice naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, co obliguje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu i podjęcia uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu. Tak podjęta uchwała powinna mieć uzasadnienie faktyczne i prawne. Procedura wnoszenia i rozpatrywania zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem szczególnym (jednoinstancyjnym), do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak podjęte rozstrzygnięcie powinno mieścić się w granicach danej sprawy, co w tym przypadku wyznaczyły wniesiony zarzut i zaskarżona uchwała (art. 134 § 1 p.p.s.a.). O powyższym najwyraźniej nie pamiętał Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, którego rozstrzygnięcie i uzasadnienie są podyktowane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną, które to nie mają żadnego związku z treścią złożonego wcześniej zarzutu i uchwałą odrzucającą ten zarzut. Pomiędzy zarzutem i zaskarżoną uchwałą oraz jej uzasadnieniem a treścią skargi jest widoczna rozbieżność w zakresie ich treści i formułowanych tam wniosków. Tak sporządzona skarga wyprowadzająca wnioski zupełnie z innych założeń i w oparciu o inne przepisy, niż był sformułowany zarzut i odpowiednio do niego podjęta uchwała Rady odrzucająca ten zarzut, w konsekwencji prowadzi do przekroczenia granic sprawy.
Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok w tym kształcie, rozstrzygnął sprawę w granicach wyznaczonych w skardze, a nie w zakresie, jaki był wyznaczony złożonym zarzutem i zaskarżoną uchwałą. Mało tego, zarzuty podniesione w skardze, nie mające żadnego logicznego związku z treścią pisma z dnia 30.10.2003 r., z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, jak i z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, co stanowi warunek wniesienia zarzutu do projektu planu, zostały twórczo rozwinięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wskazane jako podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tymczasem, do Sądu pierwszej instancji należało skontrolowanie, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, czy uzasadnienie tej uchwały daje wyczerpującą odpowiedź na kwestie podnoszone w zarzucie oraz czy Rada w projekcie planu nie przekroczyła swych ustawowych uprawnień określonych jako "władztwo planistyczne".
Sąd rozpoznając skargę, nie może z urzędu rozwijać zarzutów w niej zawartych, stawiać hipotez nie mających odzwierciedlenia w materiałach sprawy, a następnie wyciągać wniosków na tej podstawie, prowadzących do stwierdzenia naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Drastycznym przykładem tego mogą być rozważania Sądu zawarte na str. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie w końcowej części Sąd rozważa "czy Gmina jest lub będzie przygotowana w przyszłości do wypłaty stosownych odszkodowań". Treść tych rozważań nie ma żadnego oparcia w materiałach sprawy, w obowiązujących w tym zakresie przepisach ani nawet w skardze, nie mówiąc już o wniesionym zarzucie do projektu planu, czy też o zaskarżonej uchwale.
Sąd opierając swoje rozstrzygnięcie na przyjętym bezpodstawnie założeniu, że szerokość zaplanowanej ulicy 6KUL+R może być w świetle powołanego rozporządzenia niezgodna z przepisami tego rozporządzenia, ewidentnie przekroczył granice sprawy określone przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o z.p. Całkowicie też bezpodstawnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż zaskarżona uchwała nie posiada dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego by wynikało dlaczego nie został uwzględniony zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej "B.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 kwietnia 2005 r. jest wyczerpujące i kompletne, bowiem oprócz uzasadnienia prawnego szeroko odwołuje się do konkretnych faktów przemawiających za przyjętym rozwiązaniem. Planowane przedłużenie ul. Herbsta było już ujęte w planie z 1992 r., w następstwie czego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1995 r. i pozwolenie na budowę z 1996 r., wydane dla inwestora zespołu budynków obecnie zarządzanych przez Wspólnotę Mieszkaniową "B.", uwzględniały to rozwiązanie komunikacyjne, o czym również nadmienia się w piśmie z dnia 30.10.2003 r., w którym zamieszczono zarzut do projektu planu.
Nie powinna więc ta inwestycja być zaskoczeniem dla mieszkańców osiedla, a tym bardziej dla Wspólnoty Mieszkaniowej. Planując omawiane przedłużenie ul. Herbsta, Gmina zadbała również o to, aby realizacja tej inwestycji miała miejsce na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, inny wariant alternatywny z uwagi na ochronę ekologiczną Jeziorka Imielińskiego, nie był możliwy. Na powyżej przedstawioną argumentację Rady w zaskarżonym wyroku w ogóle nie zwrócono uwagi, tymczasem to było najistotniejsze dla przyjęcia właściwej oceny zaskarżonej uchwały odrzucającej zarzut. Pogląd Wspólnoty, iż w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto prymat interesu ogólnego nad interesem jednostkowym członków Wspólnoty Mieszkaniowej "B.", na tle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały, jest całkowicie nieuzasadniony. Sprawa rozwiązań technicznych mogących zmniejszyć uciążliwość oddziaływania planowanej ulicy na osiedle skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, jest sprawą otwartą, jednak problem ten będzie mógł być rozpatrywany na etapie realizacji inwestycji, kiedy inwestor będzie się ubiegał o wydanie pozwolenia na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.