Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2016 r., VII SA/Wa 2427/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę E. K. (dalej skarżąca albo zobowiązana) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB albo organ II instancji) z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok wydano w oparciu o następujące ustalenia prawne i faktyczne:
W związku z niewykonaniem przez E. K. i K. S. (dalej zobowiązani) obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z [...] maja 2011 r., nr [...] – organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.
W dniu 29 lipca 2014 r. do zobowiązanych skierowano upomnienie wzywające do wykonania tego obowiązku. Dnia 19 września 2014 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanym w dniu 25 września 2014 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. Dnia 3 marca 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. L. [...] w W., w wyniku których stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, a wobec powyższego, PINB postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., nr [...], nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku.
Zażalenie na to postanowienie złożyła w terminie zobowiązana pismem z 25 czerwca 2015 r. MWINB postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie PINB z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.).
W uzasadnieniu postanowienia MWINB stwierdził, że PINB zgodnie z przepisami u.p.e.a. przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ przytoczył treść art. 122 § 2 u.p.e.a. i stwierdził, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do tego przepisu. Stwierdził również, że kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono w oparciu o art. 125 § 5 tej ustawy, a jej wysokość została wyliczona zgodnie z tym przepisem. Następnie organ przytoczył treść art. 121 § 5 u.p.e.a. Z ustaleń organu wynika, że objęty nakazem rozbiórki budynek produkcyjny usytuowany na posesji przy ul. L. [...] w W. jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud. Organ powiatowy w postanowieniu wskazał wymiary budynku objętego nakazem rozbiórki, na podstawie których wyliczył kwotę grzywny w celu przymuszenia.
W ocenie Mazowieckiego WINB zarówno wyliczenie grzywny, jak i uzasadnienie tego wyliczenia jest prawidłowe, zgodne z u.p.e.a., a także znajduje potwierdzenie w aktach sprawy organu I instancji. Zdaniem MWINB argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu ocenę postanowienia. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany, a PINB działał zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnił swoje stanowisko w sposób nie budzący wątpliwości.
Skargę na postanowienie MWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła zobowiązana, zarzucając naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego, w szczególności art. 119 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że jednym środkiem możliwym do zastosowania jest nałożenie grzywny w celu wykonania obowiązku, z jednoczesnym brakiem rozważenia przez organ czy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym, m. in. wykonania zastępczego;
- 2) postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w konsekwencji powielenie przez organ II instancji argumentacji pierwszo-instancyjnej, bez odniesienia się do zarzutów strony zawartych w zażaleniu.
Skarżąca domagała się uchylenia postanowień w całości, ewentualnie uchylenia postanowienia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone, jak również poprzedzające jego wydanie postanowienie nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.
W ocenie WSA, zobowiązani uchylali się od wykonania nałożonego na nich w decyzji z [...] maja 2011 r. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Z tego powodu PINB miał obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. i wysokość jej została wyliczona zgodnie z tym przepisem. WSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przepisu tego wynika więc, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że są one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgodnie z przepisami u.p.e.a., a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W skardze kasacyjnej E. K. (dalej skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła wyrok z 21 października 2016 r. w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 119 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że jedynym środkiem możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest nałożenie grzywny w celu wykonania obowiązku, z jednoczesnym brakiem rozważenia przez organ czy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym, m.in. wykonania zastępczego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., sprowadzający się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić, przez nieuwzględnienie możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uwzględnianych niezależnie od przytoczonych zarzutów kasacyjnych, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sformułowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie zakwestionowała zastosowanie w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia podkreślając, że sąd I instancji nie rozważył w ogóle dopuszczalności oraz zasadności zastosowania innego środka. Rzeczywiście, WSA w pisemnym uzasadnieniu wyroku z 21 października 2016 r. nie poruszył kwestii możliwości zastosowania wobec skarżącej kasacyjnie wykonania zastępczego, ograniczając swoje rozważania do wykładni przepisów rozdziału 2 działu III u.p.e.a., zatytułowanego "grzywna w celu przymuszenia".
W ocenie NSA, sąd I instancji nie miał takiego obowiązku, skoro kontroli sądowej poddane zostało postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, a środek ten został uznany przez WSA za zgodny z prawem i właściwy do realizacji nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany w orzecznictwie i wielokrotnie powtarzany pogląd zgodnie z którym w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92).
Głównym celem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest skłonienie zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku, co zawsze byłoby dla niego mniej dolegliwe finansowo, aniżeli skorzystanie z kolejnego środka w postaci wykonania zastępczego. Jak zwrócił na to uwagę sąd I instancji, w razie wykonania obowiązku nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a jeżeli wcześniej uiszczono ją albo ściągnięto w trybie przymusowym, wówczas zobowiązany może domagać się jej zwrotu w oparciu o art. 126 k.p.a. Poza tym, w stosunku do obowiązków z zakresu przepisów prawa budowlanego, w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. ustawodawca stanowi expressis verbis, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy pouczyć zobowiązanego o zastosowaniu kolejnego środka w postaci wykonania zastępczego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kwestionowanie zastosowanego środka egzekucyjnego nie może prowadzić do zanegowania samej konieczności wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest wywodzona z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada celowości. Zaprzeczeniem treści tej zasady byłoby takie postępowanie organów egzekucyjnych, a następnie sądów administracyjnych, które uzależniałoby prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego od poglądu samego zobowiązanego, który zazwyczaj wskazuje na konieczność zastosowania tego środka, który nie został dotąd w stosunku do niego wykorzystany.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.