Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2841/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 673/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 marca 2018 r., znak: SKO-ZP-415-296/17, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 13 lipca 2017 r. Burmistrz Miasta N. zawiadomił K. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty na rzecz Gminy Miasta N. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] o pow. 0,0850 ha, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. ([...]) i zbyciem nieruchomości w dniu [...] 2017 r.

Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] 2017 r. i zaktualizowanym na dzień sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] o pow. 0,0850 ha przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 41.500,00 zł, natomiast po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 165.410,00 zł. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze i dokonano jej metodą porównywania parami, przy przyjęciu czternastu nieruchomości podobnych – siedmiu położonych w terenach zabudowy usługowej oraz siedmiu położonych w terenach rolniczych, a także sześciu położonych w terenach komunikacji. W dniu [...] lipca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego i stwierdził, że wartości rynkowe w nim obliczone są aktualne na dzień [...] 2017 r. W odpowiedzi na zarzut K. P., według którego wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego spadła, rzeczoznawca w piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. wskazał, że K. P. powołał się na umowę starszą niż 24 miesiące licząc od momentu zbycia nieruchomości.

Decyzją z dnia 27 października 2017 r. (znak: GN.6725.161.2017), Burmistrz Miasta N., w punkcie 1, ustalił K. P. jednorazową opłatę w kwocie 37.173,00 zł w związku z dokonaniem sprzedaży przedmiotowej nieruchomości umową notarialną Rep. A Nr [...] z dnia [...] 2017 r. W punkcie 2 wskazał, że opłatę ustalono na podstawie zaktualizowanej wyceny rzeczoznawcy majątkowego obowiązującej do [...] lipca 2018 r. Kwota wskazana w decyzji stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości obliczonej zgodnie z § 47 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta w N. z dnia [...] 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. ([...]). Zgodnie z pkt 3 przedmiotowej decyzji, ustalona opłata powinna być przez stronę wpłacona na rachunek bankowy Urzędu Miasta N. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] 2013 r. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] zostały objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. ([...]) zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta w N. z dnia [...] 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2013 r., poz. [...] i Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2015 r., poz. [...]) i znalazły się w całości na terenach zabudowy usługowej (symbol 5U). Podkreślono przy tym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] 2003 r. działki te znajdowały się częściowo na terenach: ulica zbiorcza obszarowa (symbol [...]) oraz częściowo na terenach do zalesienia, celem izolacji istniejących magazynów i hurtowni (symbol [...]). Wyjaśniono również, że uchwała ta wprowadziła także stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% wzrostu wartości.

W tym zakresie organ I instancji wskazał, że ustalając wysokość opłaty oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez A. K.. W ocenie organu I instancji, opracowanie to zostało sporządzone zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawcy majątkowego, który właściwie odniósł się do zarzutów strony. Dlatego też, zdaniem organu I instancji, dowód w postaci operatu szacunkowego należało uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. P., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołującego się wartość nieruchomości została przez rzeczoznawcę majątkowego ustalona nieprawidłowo, ponieważ nie wzięto pod uwagę sprzedaży działki ewid. nr [...] w 2011 r. za cenę 501,61 zł za metr, która sugerowała większą wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie uwzględniono też ceny, za jaką K. P. sprzedał przedmiotowe działki (86.000,00 zł), co przeczyło ustalonemu przez rzeczoznawcę wzrostowi wartości nieruchomości.

Ponadto w ocenie K. P., podczas wyceny nieruchomości nie uwzględniono faktu, że nieruchomość nie miała zjazdu z drogi publicznej oraz była obciążona prawem użytkowania. Podniesiono również, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył odwołującemu 14-dniowy termin do uiszczenia opłaty.

W odpowiedzi na odwołanie organ I instancji podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 1 marca 2018 r. (znak: SKO-ZP-415-296/17) na podstawie:

1. - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.),
2. - art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), uchyliło decyzję organu I instancji w punkcie 3, to jest w części orzekającej o terminie do uiszczenia opłaty planistycznej i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, wyjaśniono, że operat szacunkowy stanowi autorską, ale sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, sporządzaną na zasadach i w trybie określonych w przepisach rozdziału l działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zdaniem organu II instancji, operat szacunkowy, pozostając wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wartości nieruchomości, wpływać będzie bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej, jednakże będąc opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, który ma obowiązek ocenić – na podstawie art. 80 k.p.a. – wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, w tym sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że sporządzony w sprawie operat odpowiada przepisom i wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż uwzględnia on wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości położonych na terenie N. (lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie i wielkość działki, ukształtowanie terenu, dostępność komunikacyjna), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i tabelarycznej. Podkreślono, że zawiera on także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, wystarczający z punktu widzenia określonych cech rynkowych. Organ II instancji dodał też, że rzeczoznawca w sposób wyczerpujący ustosunkował się do zarzutów K. P. wyjaśniając, iż podczas wyceny nie mógł wziąć pod uwagę transakcji dokonanej przez M. P., ponieważ została ona dokonana w 2011 r. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w sprawie ustalania renty planistycznej ustawodawca najważniejsze znaczenie przypisał wartości nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia ceny, będącej zatem niejako konsekwencją wartości nieruchomości (jej pochodną).

Tym samym w ocenie organu odwoławczego, wskazane pojęcia (wartości i ceny) nie mogą być ze sobą utożsamiane. Rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę, przy czym ustalając wartość nieruchomości ustala jej wartość rynkową, dokonując tego na podstawie czynników rynkowych. Nie oznacza to jednak, że wartość nieruchomości ustalona przez biegłego musi odpowiadać cenie, jaką uzyskała za nieruchomość osoba zobowiązana do uiszczenia renty planistycznej. Dlatego też w ocenie organu II instancji, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty K. P. opierające się na informacjach dotyczących wysokości ceny uzyskanej za przedmiotową nieruchomość w [...] 2017 r. oraz ceny dz. nr [...] zapłaconej w dniu [...] 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, za chybione uznało również zarzuty dotyczące braku zjazdu na nieruchomość z drogi publicznej, obniżającego wartość nieruchomości oraz obciążenia jej prawem użytkowania. W decyzji organu odwoławczego podniesiono bowiem, że w żaden sposób nie wykazano, ani nawet nie uprawdopodobniono faktu braku zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową nieruchomość, zaś do odpowiedzi na odwołanie organ I instancji dołączył odpis decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi miejskiej na działki ewid. nr [...], [...], [...], [...].

Ponadto wskazano, że w umowie sprzedaży z dnia [...] 2017 r. uprawnieni zrzekli się prawa użytkowania działek będących przedmiotem postępowania w sprawie. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego – okoliczność ta nie mogła wpłynąć na obniżenie ceny sprzedawanej nieruchomości. Stąd też należało uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające Burmistrzowi N. wydanie, zgodnie z przepisami prawa, decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dotyczącej nieruchomości składającej się z działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], położonej w N. Natomiast, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, zasadny okazał się zarzut dotyczący braku podstaw do ustalania terminu uiszczenia przedmiotowej opłaty. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał bowiem, że przepisy u.p.z.p. dotyczące opłaty planistycznej, nie dawały podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty planistycznej.

Określenie w decyzji terminu wykonania danego obowiązku mogło mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy przewidywałyby to przepisy prawa. Dodano też, że decyzja będzie podlegać wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczna. Tym samym, wobec braku podstaw do orzekania w postępowaniu administracyjnym o terminie uiszczenia renty planistycznej, decyzję organu I instancji należało w tym zakresie uchylić i umorzyć postępowanie, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – K. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. I. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm:
2. 1. art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązując jednocześnie organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, a polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej, a ponadto dowolne oraz wybiórcze rozpatrzenie całości materiału dowodowego poprzez:
3. a. pominięcie przy ustaleniu wartości przedmiotowych nieruchomości dowodu znanego organowi I instancji z urzędu, tj. aktu notarialnego umowy sprzedaży sporządzonego w kancelarii notarialnej w N. przed notariuszem I. G. z dnia [...] 2011 r., Rep. A nr [...], którym Burmistrz Miasta N. sprzedał nieruchomość ozn. jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0208 ha (z której następnie wyodrębniona została sprzedawana przez stronę dz. ew. nr [...], pozostająca w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek będących przedmiotem wyceny), poprzedniczce prawnej skarżącego, M. P. za kwotę 104.335,20 zł, tj. 501,61 zł za metr kwadratowy, co stanowi o wysoce wyższej wartości przedmiotowych nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, aniżeli wartości stwierdzonej przez biegłego w opinii, na kwotę 41.500,00 zł, tj. jedynie 48,82 zł za metr kwadratowy, wobec czego nie sposób uznać, iż po uchwaleniu nowego planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a zwłaszcza o kwotę 123.410,00 zł;
4. b. pominięcie przy ustalaniu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej ozn. jako dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] o pow. 0,0850 ha dowodu z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] 2017 r., Rep. A nr [...], z którego wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została przez strony wyceniona i oznaczona na kwotę 86.000,00 zł, co stanowi ich realną i faktyczną wartość;
5. c. uwzględnienie przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłego A. K., wraz z jego aktualizacją na dzień [...] 2017 r., jako rzetelnego i zaktualizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez błędów i pomyłek, z zastosowaniem metody porównywania parami, podczas gdy opinia nie uwzględnia istotnych okoliczności wpływających na wartość przedmiotowej nieruchomości i wbrew dyspozycji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie odnajduje oparcia w analizie rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen oraz cech mających wpływ na ich poziom;
6. 2. art. 81a § 1 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., przez rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie na niekorzyść strony, tj. przez nałożenie na nią obowiązku administracyjnego, pomimo wątpliwości organu I i II instancji co do wartości przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, jakich nie usunął, co wobec postulatu wyczerpującego postępowania celem ustalenia prawdy obiektywnej oznacza, że mają one charakter nieusuwalny, a zatem powinny być rozstrzygane na korzyść strony;
7. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wobec oczywistego niespełnienia jego hipotezy – wartość nieruchomości nie wzrosła.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie poglądy doktryny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym, a zatem skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Sąd I instancji wskazał, że zasady szacowania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej, w myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p. oraz określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy u.g.n. Podzielił też stanowisko organów administracji, że wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego jest operat szacunkowy. Powinien on określać, jaką cenę rynkową w dacie jej sprzedaży można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie – nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jest on zobowiązany przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Sąd podzielił stanowisko organów dotyczące charakteru operatu szacunkowego, który stanowi autorską, ale sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat, pozostając wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wartości nieruchomości, wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej, przy czym trzeba mieć na względzie, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy może stanowić tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne oraz oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Pozostając przy tym opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie.

Organ administracji ma obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dokonana ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, kontrolowane organy, wbrew temu co twierdzi skarżący nie naruszyły art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zobowiązując jednocześnie organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Zasadniczy materiał dowodowy stanowi w myśl przywołanych przepisów prawnych operat szacunkowy, który znajduje się w aktach sprawy i który stanowi przedmiot udokumentowanej prawidłowej, zgodnej z prawem oceny kontrolowanych organów. Kontrolowane organy przy ustalaniu oraz ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy nie pominęły okoliczności, o których jest mowa w skardze, gdyż te okoliczności były bezpośrednio przez organ II instancji rozważane, a do których uprzednio ustosunkował się biegły w dodatkowych wyjaśnieniach, tłumacząc dlaczego dokumenty i okoliczności wskazywane przez skarżącego nie mogą stanowić danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Zatem, w ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy nie można mówić o dowolnym oraz wybiórczym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego przez pominięcie przy ustaleniu wartości przedmiotowych nieruchomości dowodu znanego organowi I instancji z urzędu, tj. aktu notarialnego umowy sprzedaży sporządzonego w kancelarii notarialnej w N. przed notariuszem I. G. z dnia [...] 2011 r., Rep. A nr [...], którym Burmistrz Miasta N. sprzedał nieruchomość ozn. jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0208 ha (z której następnie wyodrębniona została sprzedawana przez stronę dz. ew. nr [...], pozostająca w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek będących przedmiotem wyceny) poprzedniczce prawnej skarżącego, M. P. za kwotę 104.335,20 zł, tj. 501,61 zł za metr kwadratowy.

Odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji podzielił stanowisko kontrolowanego organu II instancji, że ustawodawca najważniejsze znaczenie przypisał wartości nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia ceny, będącej zatem niejako konsekwencją wartości nieruchomości (jej pochodną). Tym samym, także i w ocenie Sądu, wskazane pojęcia nie mogą być ze sobą utożsamiane. W konsekwencji należało uznać za prawidłową konstatację kontrolowanych organów, że wartość nieruchomości ustalona przez biegłego nie musi odpowiadać cenie, jaką uzyskała za nieruchomość osoba zobowiązana do uiszczenia renty planistycznej. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego opierające się na informacjach dotyczących wysokości ceny uzyskanej za przedmiotową nieruchomość w [...] 2017 r. oraz ceny dz. nr [...] zapłaconej w dniu [...] 2011 r.

W odniesieniu do zarzutu pominięcia przez kontrolowane organy przy ustalaniu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej ozn. jako dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] o pow. 0,0850 ha dowodu z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] 2017 r., Rep. A nr [...], z którego wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została przez strony wyceniona i oznaczona na kwotę 86.000,00 zł, co stanowi w ocenie skarżącego ich realną i faktyczną wartość, Sąd I instancji przywołał dodatkowo art. 37 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4". Skarżący mając więc wątpliwość w tym względzie mógł wykorzystać wskazaną w cytowanym przepisie możliwość przyczyniającą się w zamierzeniu ustawodawcy do pewności prawa w zakresie obrotu nieruchomościami.

Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zrealizowało prawny obowiązek podjęcia oceny, na podstawie art. 80 k.p.a., wartości dowodowej złożonego do akt operatu szacunkowego. Organ sprawdził, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna wskazując, że dokonana ocena znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Sąd I instancji stwierdził również, że kontrolowane organy dopuściły dowód z opinii biegłego po przeanalizowaniu pod względem spójności i kompletności oraz uznaniu prawidłowości sporządzenia operatu. Odpowiada on wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i tabelarycznej. Zawiera także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, wystarczający z punktu widzenia określonych cech rynkowych.

Wobec powyższych uargumentowanych ustaleń Sądu, nie są uzasadnione kolejne zarzuty skarżącego podnoszące naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez organ I i II instancji przez błędne (jego zdaniem) oparcie decyzji na operacie szacunkowym biegłego, wraz z jego aktualizacją na dzień [...] 2017 r. Treść operatu, w ocenie Sądu, trafnie pozwoliła organom na jego ocenę jako rzetelnego i zaktualizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez błędów i pomyłek, dokonanego z prawidłowym zastosowaniem metody porównywania parami. Kontrolowane organy wyjaśniły skarżącemu zgodnie z prawem proceduralnym i materialnym dlaczego opinia biegłego nie uwzględnia istotnych, według skarżącego, okoliczności wpływających na wartość przedmiotowej nieruchomości, a zatem operat ten zgodnie z dyspozycjami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego znajduje oparcie w analizie rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen oraz cech mających wpływ na ich poziom.

W ocenie Sądu kontrolowane organy nie naruszyły art. 81a § 1 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., przez rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie na niekorzyść strony, to jest przez nałożenie na nią obowiązku administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 81a § 1 k.p.a.: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony". Wbrew temu co twierdzi skarżący, kontrolowane organy nie miały wątpliwości co do wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego i po jego wprowadzeniu, a także zrealizowały postulat wyczerpującego postępowania celem ustalenia prawdy obiektywnej. W sprawie nie zachodzą też okoliczności, o których jest mowa w art. 7a k.p.a. stanowiącym, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Podstawy prawne kontrolowanej decyzji nie pozostawiają bowiem wątpliwości co do treści normy prawnej.

Sąd I instancji nie znalazł też uzasadnienia w obowiązującym prawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu hipoteza zawartych tam norm została spełniona, gdyż jak wynika z treści zgodnej z prawem decyzji organu II instancji opartej na prawidłowym operacie szacunkowym, wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł profesjonalny pełnomocnik K. P., zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie normy:

1. 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niezlecenie organowi administracji z urzędu dowodu z uzupełniającego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę, w związku z istotnymi wątpliwościami co do przydatności operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia,
2. 2. art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy pomimo braku podstaw dla uznania jej za dostatecznie wyjaśnioną,
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. przez nieuchylenie skarżonej decyzji, pomimo obiektywnego zaistnienia ku temu przesłanek, a w szczególności, naruszenia:
4. a. art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązując jednocześnie organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, a polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej, a ponadto dowolne oraz wybiórcze rozpatrzenie całości materiału dowodowego poprzez:
5. - pominięcie przy ustaleniu wartości przedmiotowych nieruchomości dowodu znanego organowi I i II instancji z urzędu, tj. aktu notarialnego umowy sprzedaży sporządzonego w kancelarii notarialnej w N. przed notariuszem I. G. (ul. [...], [...] N.) z dnia [...] 2011 r., Rep. A nr [...], którym Burmistrz Miasta N. sprzedał nieruchomość oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0208 ha (z której następnie wyodrębniona została sprzedawana przez stronę dz. ew. nr [...], pozostająca w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek będących przedmiotem wyceny) poprzedniczce prawnej odwołującego się, M. P. za kwotę 104.335,20 zł (słownie: sto cztery tysiące trzysta trzydzieści pięć złotych 20/100), to jest 501,61 zł (słownie: pięćset jeden złotych 61/100) za metr kwadratowy, co stanowi o wysoce wyższej wartości przedmiotowych nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aniżeli wartości stwierdzonej przez biegłego w opinii, na kwotę 41.500,00 zł (słownie: czterdzieści jeden tysięcy pięćset złotych 00/100), to jest jedynie 48,82 zł (słownie: czterdzieści osiem złotych 82/100) za metr kwadratowy, wobec czego nie sposób uznać, iż po uchwaleniu nowego planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a zwłaszcza o kwotę 123.410,00 zł (słownie: sto dwadzieścia trzy tysiące czterysta dziesięć złotych 00/ 100),
6. - pominięcie przy ustalaniu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] o pow. 0,0850 ha dowodu z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] 2017 r., Rep. A nr [...], ze strony którego wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została przez strony wyceniona i oznaczona na kwotę 86.000,00 zł (słownie: osiemdziesiąt sześć tysięcy złotych 00/100), co stanowi ich realną i faktyczną wartość - wartość rynkową nie oderwaną od rzeczywistej w przeciwieństwie do wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego,
7. - uwzględnienie przez organ I instancji operatu szacunkowego biegłego A. K., wraz z jego aktualizacją na dzień [...] 2017 r. jako rzetelnego i zaktualizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez błędów i pomyłek, z zastosowaniem metody porównywania parami, podczas gdy opinia nie uwzględnia istotnych okoliczności wpływających na wartość przedmiotowej nieruchomości i wbrew dyspozycji Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie odnajduje oparcia w analizie rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen oraz cech mających wpływ na ich poziom,
8. b. art. 81a § 1 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na niekorzyść strony, to jest przez nałożenie na nią obowiązku administracyjnego, pomimo wątpliwości organu I i II stopnia co do wartości przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, jakich nie usunął, co wobec postulatu wyczerpującego postępowania celem ustalenia prawdy obiektywnej oznacza, że mają one charakter nieusuwalny, a zatem winny być rozstrzygane na korzyść strony,
9. c. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwie zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeniem, wobec oczywistego niespełnienia jego hipotezy - wartość nieruchomości nie wzrosła, a stało się wyręcz przeciwnie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia i przekazanie go Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Podstawowy problem wyłaniający się na tle przedstawionych okoliczności dotyczy znaczenia operatu szacunkowego w postępowaniu w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W tym względzie, odwołując się do regulacji ujętej obecnie w art. 37 ust. 12 u.p.z.p., a wcześniej w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. oraz do zawartego w nim odesłania do przepisów u.g.n., należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, a co za tym idzie ze stanowiskiem organów administracyjnych orzekających w sprawie, że wyłącznym dowodem służącym ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości w związku u uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. (a więc w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy): "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej." W dacie wydania decyzji przez Burmistrza Miasta N., regulacja tożsama treściowo, choć nieznacznie różniąca się brzmieniem, była ujęta w art. 37 ust. 11 u.p.z.p., zgodnie z którym: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami."

Sąd I instancji, uwzględniając dyrektywę płynącą z cytowanego przepisu oraz dokonując pozytywnej weryfikacji dokonanej przez organ administracji oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę legalności przedmiotowej decyzji, nie stwierdzając istnienia podstaw do jej uchylenia. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Sąd I instancji, przyjmując operat szacunkowy za zasadniczy materiał dowodowy w postępowaniu w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, poddał również kontroli dokonane przez organy ustalenia oraz oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, stwierdzając że nie pominęły one okoliczności, o których jest mowa w skardze, gdyż okoliczności te były bezpośrednio przez organ II instancji rozważane, po uprzednim ustosunkowaniu się do nich przez biegłego, który wyjaśnił dlaczego dokumenty i okoliczności przedstawione przez skarżącego nie mogą stanowić danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji słusznie uznał, że w weryfikowanym przypadku nie doszło do zarzucanego przez skarżącego dowolnego i wybiórczego rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Prawidłowa ocena zasad, sposobu i trybu sporządzenia operatu szacunkowego, nieusprawiedliwionym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w którym skarżący kwestionuje fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił treść decyzji organu II instancji opartej na operacie szacunkowym, w którym posługując się właściwymi metodami i technikami szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu między innymi: celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym oraz stanu nieruchomości, a także dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, wykazano wzrost przedmiotowej nieruchomości.

Za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 81a § 1 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Przywołując w zaskarżonym wyroku wymienione powyżej przepisy k.p.a., Sąd I instancji wskazał na brak w poddanym kontroli postępowaniu administracyjnym niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego oraz wątpliwości co do treści normy prawnej, o których mowa w tych przepisach, o czym świadczy treść uzasadnień decyzji organów obu instancji.

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Po pierwsze, jak wynika z dotychczas przedstawionego stanowiska, w ocenie Sądu I instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej sprawie nie powstały istotne wątpliwości, o których mowa w cytowanym przepisie.

Po drugie i zarazem kluczowe w świetle postawionego zarzutu jest to, że w zgodnej ocenie doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest możliwe dopuszczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a takim właśnie dowodem z opinii biegłego, jak już wyżej wspomniano, jest operat szacunkowy, (zob. m.in.: H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 106 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., II GSK 1099/11, LEX nr 1233920).

W związku z powyższym również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 p.p.s.a., według którego: "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną", nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.