Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/19

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2557/18 oddalił skargę Fundacji [...] w [...] (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku tzw. "[...]" (działka ewid. nr [...]) i budynku stajni (działka nr ewid. [...]) położonych przy ul. [...] w [...], wpisanych do tego rejestru pod numerem [...].

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.; dalej uozoz). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadząc postępowanie miał na celu ustalenie czy ww. budynki zachowały wartości uzasadniające wpisanie ich do rejestru zabytków. W tym celu organ wykorzystał zarówno dokumenty pochodzące od wnioskodawcy (a zarazem właściciela) zabytku, ale też zlecił po raz kolejny już wykonanie specjalistycznej opinii jednostce podlegającej Ministrowi, jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa.

1. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
3. 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa), poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo tego, że Minister w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie i na podstawie ustalonego w ten sposób stanu faktycznego błędnie zastosował przepisy prawa materialnego dotyczące możliwości skreślenia zabytku z rejestru;
4. 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, poprzez niezasadne przyjęcie, że opinie sporządzone na zlecenie skarżącego, a znajdujące się w aktach sprawy nie podważają ustaleń wynikających z opinii sporządzonej przez NID, podczas gdy opracowania te są także opracowaniami sporządzonymi przez osoby posiadające fachową wiedzę z zakresu ochrony zabytków;
5. 3) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej Kpa) poprzez oddalenie skargi, co jest wynikiem uznania przez Sąd Wojewódzki, że materiał dowodowy zebrany przez organ jest kompletny, podczas gdy:
6. - obiekty nie znajdują się w zespole folwarcznym, który stanowić miał wartość zabytkową,
7. - opinia w sprawie dziejów obiektu sporządzona na zlecenie organu I instancji przez podległy mu podmiot, tj. Narodowy Instytut Dziedzictwa, stoi w sprzeczności z ustaleniami prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie skarżącego;
8. - znajdująca się w aktach sprawy opinia wydana przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, jako podmiot podległy Ministrowi, jest opinią mało wiarygodną, co wynika z opinii sporządzonej na zlecenie skarżącego, a co powinno spowodować rozważenie przez Sąd konieczności powołania do sprawy niezależnego biegłego,
9. - analiza znajdujących się w aktach sprawy ekspertyz technicznych dotyczących obu obiektów w zestawieniu z opinią wydaną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa - z których wynika, że stan techniczny obiektów jest zły - powinna stanowić podstawę dla uznania, iż konieczne jest uzyskanie w sprawie opinii biegłych odnoszącej się wprost do kwestii możliwości zachowania substancji zabytków po przeprowadzeniu stosownych prac remontowo-budowlanych w związku z bardzo złym stanem technicznym obiektów, zwłaszcza, że Sąd kwestionuje wartość dowodową tych ekspertyz,
10. - organy administracji winny wyjaśnić pojawiające się wątpliwości co do konieczności natychmiastowej rozbiórki obu obiektów przy pomocy opinii biegłych odnoszącej się wprost do tej kwestii i w związku z tym do możliwości zachowania substancji zabytków po przeprowadzeniu stosownych prac remontowo-budowlanych,
11. - pojawiające się wątpliwości co do możliwości zachowania autentyczności zabytku w razie wykonania prac remontowo-budowlanych (wobec ryzyka stworzenia jedynie tzw. imitacji zabytku) powinny być wyjaśnione za pomocą opinii sporządzonej przez właściwych biegłych, którzy byliby w stanie ustalić czy stan techniczny budynków pozwala w ogóle na dokonanie prac budowlano-remontowanych celem utrzymania ich wartości zabytkowej budynku, przy zachowaniu autentyczności obu obiektów:
12. II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
13. 1) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem, co doprowadziło Sąd do wniosku, że budynek "[...]" i budynek stajni zostały prawidłowo wpisane jako zabytki do rejestru zabytków, podczas gdy obiekty te błędnie zostały uznane za posiadające wartość zabytkowa już w 1986 r. przy wydawaniu decyzji o ich wpisaniu do rejestru, bowiem wartość zabytkową posiadał co najwyżej kompleks obiektów tworzących zespół folwarczny, a w skład takiego zespołu nie wchodzi ani budynek "[...]" ani budynek stajni;
14. 2) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem, co doprowadziło Sąd do wniosku, że w sprawie zachowana jest substancja obu zabytków, a dalej, że zachowana została także wartość zabytkowa budynku "[...]" i budynku stajni, co uniemożliwia wykreślenie tych zabytków z rejestru zabytków, podczas gdy prawidłowe postępowanie winno doprowadzić do wniosku, że powołane przepisy powinny mieć w sprawie zastosowanie i stanowić podstawę skreślenia obu zabytków z rejestru zabytków, a to na skutek ustalenia, że: wysoki stopień zniszczenia obu zabytków (okoliczność w sprawie bezsporna) spowodował utratę wartości historycznej, artystycznej i naukowej, a więc w ogóle wartości zabytkowej; dokonanie rekonstrukcji obu budynków nie pozwoli, z uwagi na stan zachowania ich substancji, na zachowanie autentyczności zabytku; dokonanie rekonstrukcji obu zabytków celem ich zachowania doprowadzi jedynie do powstania tzw. imitacji zabytku.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci karty przeglądowej zespołu zabytkowego (komplet dokumentów na 24 stronach) oraz aktualnych fotografii obiektów (5 wydruków) na okoliczność braku wartości zabytkowej budynków, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. W trakcie postępowania kasacyjnego zarówno skarżąca jak i organ (pisma skarżącej z 20 kwietnia 202 r. i z 22 czerwca 2022 r., pismo organu z 26 kwietnia 2022 r.) podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.
2. 4. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2022 r. pełnomocnik organu wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
5. 5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
6. 5.3. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sprawy skreślenia z rejestru zabytków obu budynków były już przedmiotem postępowań prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sprawy te zostały rozpoznane prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 25 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2907/15, w sprawie budynku tzw. "[...]", oraz z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2691/15 w sprawie budynku stajni), który oddalił skargi kasacyjne skarżącej, podzielając stanowisko organu co do braku podstawy do skreślenia budynków z rejestru zabytków. Ma to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ część dokumentacji sporządzona w 2013 -2014 r. a załączona przez skarżącą do wniosku w niniejszej sprawie, stanowiła podstawę już poprzednich wniosków i była przedmiotem oceny sądów administracyjnych.
7. 5.4. W niniejszej sprawie, co należy wyraźnie podkreślić, istotą postępowania jest ustalenie czy ww. nieruchomości, w obecnym stanie wciąż posiadają wartości zabytkowe, przypisane im w dacie wydania decyzji wpisowej i w dacie wydania poprzednich decyzji o odmowie skreślenia przedmiotowych budynków z rejestru zabytków.
8. 5.5. W związku z powyższym pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz odnoszący się do tego, że budynki "[...]" i stajni zostały nieprawidłowo wpisane jako zabytki do rejestru zabytków jest nieusprawiedliwiony. Pozostaje on bowiem w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. wyrokach z 25 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2907/15 oraz z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2691/15, wskazujących na brak podstaw do wykreślenia ww. budynków z rejestru zabytków. Analogicznie w ramach tych spraw sądowo-administracyjnych nie zakwestionowano stanowiska o przynależności budynków do zespołu dworsko-folwarcznego. NSA w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 2691/15 stwierdził jednoznacznie, że "znamiennym jest, że budynek zachował historyczną formę, posiada wszystkie elementy charakteryzujące obiekt jako przykład XIX-wiecznej zabudowy folwarcznej o czytelnej funkcji stajni. Zachowuje tym samym wartość prawnie chronioną, reprezentowaną przez proporcjonalną bryłę, formę i wyraz architektoniczny, w tym także wartość historyczną jako dokument historii dawnej folwarku (wpisujący się także w historię miejscowości).".
9. 5.6. Z kolei pierwsze dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione z tej przyczyny, że powołane w nich jako podstawy kasacyjne art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 Ppsa są tzw. przepisami wynikowymi. Oznacza to, że ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Podobnie norma z art. 3 § 1 Ppsa jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 682/21).
10. 5.7. Ocenę drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej istoty art. 13 ust. 1 uozoz i uregulowanej w tym przepisie instytucji skreślenia zabytku z rejestru. Zgodnie z tym przepisem o pozbawieniu zabytku nieruchomego formy ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, decyduje stwierdzenie przez właściwy organ utraty przez zabytek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Nie decyduje zatem stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy czy estetyka, jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu, nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku (wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3132/14). Przy tym za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. Choć stopień zachowania oryginalnej substancji zabytku nie jest jedynym wyznacznikiem jego autentyzmu, jednakże stanowi niewątpliwy wyznacznik i źródło wartości zabytkowych. Kryterium autentyczności, w rozumieniu materiałów, technologii, konkretnych rozwiązań projektowych, nierozerwalnie związane jest z pojęciem stanu oryginalnego, który pełni rolę dokumentu historycznego i wiąże się z oryginalnością samej substancji. Autentyzm to zachowanie oryginalności zarówno materii budowlanej, z której zbudowany jest obiekt, jak i form architektonicznych zabudowy w ich oryginalnym miejscu i oryginalnej skali.
11. 5.8. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się przy tym z dotychczasową, prezentowaną w orzecznictwie, interpretacją przepisów ustawy o ochronie zabytków. Jak trafnie wskazano m. in. w wyroku NSA z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt Il OSK 182/13, dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Ponadto zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 ust 1 uozoz (wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 896/16). Nie jest nią również ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku.
12. 5.9. W związku z powyższym należy zgodzić się z Ministrem oraz Sądem I instancji, że żaden z zawartych w aktach sprawy dokumentów nie potwierdza, aby nieruchomość wnioskowana do skreślenia z rejestru zabytków, w obecnym stanie zachowania utraciła w sposób trwały wartości zabytkowe. W szczególności brak jest nowych ustaleń naukowych, które podważyłyby te wartości, W omawianej sprawie nie zaszły również nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie ww. nieruchomości z rejestru zabytków. Budynki objęte wnioskiem nadal posiadają wartość historyczną, będąc materialną pozostałością dawnego majątku [...]. Objęte wnioskiem budynki zachowały częściowo autentyzm, objawiający się poprzez zachowanie w dużej części oryginalnego materiału budowlanego. Właśnie zachowanie tego pierwiastka autentyzmu przesądza o braku podstaw do zastosowania art. 13 ust. 1 uozoz. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa wskazuje na możliwość remontu przy wykorzystaniu autentycznego materiału budowlanego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz jest nieusprawiedliwiony.
13. 5.10. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę, że materiał dowodowy zebrany przez organ jest kompletny. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ocena dokonana przez organ była kompletna i nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów. Organ ocenił przedstawione przez skarżącą opracowania nazwane ekspertyzą techniczną, wskazując że została ona sporządzona wyłącznie na podstawie oględzin budynków i opiera się na doświadczeniu zawodowym i intuicji autora; nie została poparta obiektywnymi badaniami materiałów, odkrywek, pomiarów ugięć i przemieszczeń konstrukcji. W ekspertyzie sensu stricto ocena stanu technicznego poparta jest badaniami, pomiarami czy obliczeniami, które są sprawdzalne: wyliczeniami wytrzymałości poszczególnych elementów konstrukcji, np. fundamentów, ścian, stropów. Z tego powodu organ uznał, że wskazanie w ww. opracowaniach, że budynki nadają się do natychmiastowej rozbiórki, nie zostało dowiedzione w sposób bezsporny i niebudzący wątpliwości.
14. 5.11. Natomiast mająca zdaniem NSA kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie opinia wyspecjalizowanej instytucji, a mianowicie Narodowego Instytutu Dziedzictwa jednoznacznie wskazuje, że budynki tzw. "[...]" i stajni nie utraciły od czasu sporządzenia poprzedniej opinii z 2014 r. wartości naukowych i historycznych, dla których zostały wpisane do rejestru zabytków. W żadnym razie opinia prywatna z 20 lipca 2018 r. nie powołuje się na jakiekolwiek nowe ustalenia badawcze po 2014 r., nie zawiera też jakichkolwiek dowodów przemawiających za słusznością przyjętych w niej tez. Jest to w istocie niepoparte jakimikolwiek badaniami subiektywne stanowisko autora opinii, kwestionujące prawidłowość opinii Instytutu z 2014 r.
15. 5.12. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa. Organ administracji uznał, że zabytek, który jest przedmiotem postępowania, nie utracił wartości historycznej i naukowej. Stwierdzenie to oparł na dowodzie z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Stanowiska organu administracji nie można więc uznać za dowolne i niczym nieuzasadnione. Natomiast wskazane przez skarżącą stanowisko jest wyłącznie subiektywnym rozumieniem zabytku, które nie może uzasadniać konieczności wykreślenia nieruchomości z rejestru wbrew specjalistycznej opinii.
16. 5.13. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
17. 5.14. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego wyjaśnić należy, że jak stanowi art. 106 § 3 Ppsa, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu przez sąd administracyjny możliwe jest tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Decyzja w tej materii należy za każdym razem do sądu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację i bezzasadność zarzutu dotyczącego niekompletności materiału dowodowego nie zasługiwały na uwzględnienie.
18. 5.15. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.