Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1230/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z [...] września 2014r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Burmistrza I. z dnia z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...].
Uzasadniając zaskarżone postanowienie Kolegium wskazało, iż decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz I. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Decyzję pisemnie przesłano wnioskodawcy, a strony postępowania poinformowano poprzez obwieszczenie z dnia 21 lipca 2014 r., wywieszone m. in. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w I. Następnie Kolegium przywołało treść art. 49, art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a., wyjaśniając warunki skutecznego złożenia przez stronę odwołania od decyzji. Wskazało także, iż termin 14 dni od dnia doręczenia decyzji (w przypadku doręczenia przez ogłoszenie po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia) ulega zmianie w sytuacji, w której choćby jedna ze stron wystąpiła z żądaniem uzupełnienia wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.).
Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim zaś przypadku termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia - art. 111 § 2 k.p.a.
Kolegium wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz I. wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], którym strony poinformowano o jego wydaniu. Konsekwencją wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji jest zatem "zmiana" terminu na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r., który będzie biegł od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie odwołanie skarżącej zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 11 sierpnia 2014 r., a zatem zostało wniesione przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane jest do wydania w tej sprawie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a.
W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 134 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że odwołanie od decyzji złożone przez skarżącą nastąpiło przedwcześnie, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania;
- 2. art. 111 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż termin dla wniesienia odwołania dla skarżącej jest terminem "od... do" i biegnie dla niej od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, a nie jest tym samym terminem "do", co skutkowało uznaniem, iż odwołanie skarżącej nastąpiło przedwcześnie i jest w związku z tym niedopuszczalne.
Rozwijając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że termin na złożenie odwołania od decyzji, co do której wniesiony został wniosek o jej uzupełnienie, rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia albo odmowy uzupełnienia decyzji i złożenie odwołania przed tym terminem jest przedwczesne. Zdaniem skarżącej, art. 111 § 2 k.p.a. i opisany w nim sposób obliczania terminu na wniesienie środka zaskarżenia dla strony powinien być liczony jako termin "do", czyli ustalać końcową datę w tym zakresie. W sytuacji bowiem, gdy doręczenia następują w trybie art. 49 k.p.a. może dojść do ograniczenia praw stron postępowania poprzez "markowanie" i składanie wniosków o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Skutkiem powyższego znaczna część odwołań może zostać uznana za niedopuszczalne. Skarżąca podkreśliła, że regulacje z art. 49 k.p.a., art. 111 § 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. mają na celu zabezpieczenie w minimalny sposób gwarancji procesowych, koniecznych do ochrony interesów stron postępowania, a ponadto służyć uproszczeniu i przyśpieszeniu procedury administracyjnej. W tej sytuacji Kolegium nietrafnie uznało, że odwołanie skarżącej złożone zostało przedwcześnie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).
Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie.
Niewątpliwie akt wydany w wyniku rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji powinien, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz Lex do art. 111 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] co do rozstrzygnięcia, zawiera pouczenie, iż nie przysługuje na nie zażalenie, tylko strona ma prawo w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia wnieść odwołanie od decyzji do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza I. Postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone stronom w trybie art. 49 k.p.a. przez obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], którym poinformowano strony postępowania o jego wydaniu.
Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r. zaczyna biec dopiero od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. (art. 49 k.p.a.).
Sąd podzielił pogląd Kolegium, zawarty w odpowiedzi na skargę, że skoro postanowienie w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji dzieli losy decyzji uzupełnianej, stanowiąc z nią całość, to nieuzasadnionym jest, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów: jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy zatem wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie rozstrzygnięcia.
Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że "przesunięcie" terminu do wniesienia odwołania nie dotyczy decyzji, których skutek doręczenia następuje według zasad określonych w art. 49 k.p.a. Rację ma Kolegium, że istotą w tym zakresie jest okoliczność, że postanowienie wydane na podstawie art. 111 k.p.a. jest ściśle związane z decyzją pierwotną organu, niezależnie od tego, czy jest ono pozytywne czy negatywne.
Prawidłowo zatem Kolegium uznało, iż odwołanie skarżącej (nadane za pośrednictwem poczty w dniu 11 sierpnia 2014 r.) zostało wniesione przedwcześnie, co skutkowało jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane było do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a.
W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 oraz art. 111 § 2 k.p.a. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nie naruszało prawa.
Jednocześnie Sąd zauważył, że, jak wynika z odpowiedzi na skargę, skarżąca złożyła w dniu 25 września 2014 r. odwołanie od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r., które zostanie merytorycznie rozpatrzone przez organ.
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przez Sąd:
- 1) w trybie art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa tj. art. 8, 9, 10, 134, 111 § 2, 129 § 3 k.p.a.- co skutkowało w rezultacie oddaleniem skargi,
- 2) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 8, 9, 10, 134, 111 § 2, 129 § 3 k.p.a.- co skutkowało w rezultacie oddaleniem skargi,
- 3) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 151 tej ustawy poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu.
Na tych podstawach wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie VIII Wydziałowi Zamiejscowemu w Radomiu,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości;
- 3) przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone, w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym dotyczące udziału strony w postępowaniu nie zostały postawione z uwzględnieniem, że zostało zaskarżone wydane na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a nie zgodności z przepisami trybu postępowania przy uzupełnieniu decyzji. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 8, art. 9 a zwłaszcza art. 10 kodeksu postepowania administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 134, art. 111 § 2 i art. 129 § 2 kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może zastosować środek prawny uchylenia decyzji jeżeli stwierdzi, że zostały naruszone przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Stanowi o tym expressis verbis art.134 kodeksu postępowania administracyjnego: " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz z przyczyn o charakterze podmiotowym.
Do przyczyn o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć wniesienie odwołania przed terminem. W przypadku gdy w postępowaniu w sprawie strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tego kodeksu. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, w tym obejmujące rozstrzygnięcie uzupełniające. Rozstrzygnięcie uzupełniające wchodzi w skład rozstrzygnięcia sprawy w danej intencji.
Sąd w pełni prawidłowo dokonał oceny zastosowania art. 134 w związku z art. 111 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustalając ich naruszenia zasadnie zastosował art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 3 reguluje stosowanie przez sąd administracyjny środka wobec zaskarżonego postanowienia – stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa. Zastosowanie tego środka ograniczone jest do regulacji w kodeksie postępowania administracyjnego przesłanek negatywnych uchylenia oraz stwierdzenia nieważności postanowienia, weryfikowanych przy stwierdzeniu podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 §1, art.145a §1, 145b §1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz przy stwierdzeniu podstaw wyliczonych w art. 156 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja ta nie miała zastosowania w prawie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.