Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2849/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 20/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi G.S. i S.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) - zwanej dalej w skrócie "ustawą Prawo budowlane" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], w sprawie instalacji odprowadzającej wodę opadową z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczą zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i częściowo nr [...] położonych przy ul. [...] w [...], nakazał inwestorowi S.S. usunąć kotwy - mocujące do ściany zewnętrznej - rurę spustową w zachodnim narożniku dachu części gospodarczej budynku zlokalizowanej na działce nr [...] w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że roboty budowlane polegające na montażu elementów instalacji odprowadzającej wodę opadową z dachu budynku stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, jednakże roboty te są wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, że współwłaściciele budynku na działce nr [...] nie wyrazili zgody na montaż kotew mocujących rurę spustową do ściany budynku stanowiącego ich własność, a zatem inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zaś w sytuacji realizacji robót budowlanych, które spowodowały naruszenie prawa możliwe do usunięcia, organ powinien wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu likwidacji powstałej niezgodności z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 29 czerwca 2018 r. przeprowadzono na działce nr [...] kontrolę, podczas której organ pierwszej instancji ustalił, że właściciel działki nr [...] wykonał instalację odprowadzającą wody opadowe płynące z połaci dachowej budynku znajdującego się na działce nr [...] i dachu garażu przylegającego do ww. budynku, którego część (dach) znajduje się na działce nr [...]. W protokole z kontroli organu pierwszej instancji zapisano, że wykonana została rynna na krawędzi oraz dwie rury spustowe. Lewa rura odprowadza wodę na teren działki nr [...], a prawa rura, umocowana na ścianie budynku usytuowanego na działce nr [...], odprowadza wodę na tę działkę. Z dalszych ustaleń wynika, że ww. instalacja wykonana została w 2015 r. Inwestor oświadczył, że przedmiotowa instalacja wykonana została w związku z zalewaniem działki nr [...], co spowodowane było spływem wody z połaci dachu budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...].

Dalej ustalono, że w 2015 r. inwestor usunął starą rynnę na północno-zachodniej krawędzi dachu oraz rurę spustową usytuowaną w północnym narożniku dachu i na tej krawędzi dachu (zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...]) zamocował nową rynnę z dwoma rurami spustowymi. Jedna z rur (lewa) zamocowana została na ścianie budynku (części gospodarczej) zlokalizowanego na działce nr [...] i odprowadza ona wodę do studni chłonnej umiejscowionej na tej działce. Drugą rurę spustową (prawą) zamontowano natomiast w zachodnim narożniku dachu (za pomocą obejm i kotew) tj. na ścianie zewnętrznej części gospodarczej budynku usytuowanego na działce nr [...]. Rura ta odprowadza wodę na ogród przed budynkiem mieszkalnym na działce nr [...].

W ocenie organu wykonanie powyższych prac nie stanowi o fakcie wykonania robót budowlanych o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ ten wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, jako podstawę nałożenia obowiązku zaskarżoną decyzją, jedynie brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W sytuacji uznania przez właściciela danej nieruchomości, iż doszło do naruszenia jego prawa własności, spór ten nie powinien być rozstrzygany przez organy administracji publicznej (w tym organ nadzoru budowlanego), gdyż zagadnienie to nie należy do kompetencji tych organów, lecz do kompetencji sądu cywilnego.

A zatem, ze względu na fakt wykonania przez inwestora prac, które nie są reglamentowane przepisami Prawa budowlanego, jak i na ich skutek nie doszło do naruszenia przepisów technicznych zawartych we ww. rozporządzeniu, zaistniała sytuacja, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli wymienieni na wstępie skarżący, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 77 § 1 i art. 89 § 2 k.p.a.; art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a.; art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane; § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że stan faktyczny sprawy nie został w całości wyjaśniony, a organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że inwestor dokonał przebudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. inwestor poparł stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że niespornym jest, iż inwestor umieścił w budynku stanowiącym własność skarżących kotwy mocujące do ściany zewnętrznej rurę spustową w zachodnim narożniku dachu części gospodarczej budynku zlokalizowanej na działce [...]oraz iż nie posiadał w tym zakresie wymaganego przez ustawę Prawo budowlane prawa do dysponowania nieruchomością skarżących - inwestor nie posiadał wymaganej przez Prawo budowlane zgody właścicieli nieruchomości na umocowanie w ścianie ich budynku przedmiotowych kotw. Dalej wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowi art. 3 pkt 7, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

W ocenie Sądu odwodnienie dachu zrealizowane przez inwestora jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż spełnia ono określone w tym przepisie przesłanki. Oczywiście nie stanowi ono budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Zdaniem Sądu zostało ono zrealizowane w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Dalej Sąd zaznaczył, iż podziela opinię organu odwoławczego, że prace te nie stanowią montażu o którym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd zaznaczył, że instalacja rynnowa to urządzenie budowlane (nie obiekt budowlany). Należało więc ocenić, czy wymiana starego systemu odwodnienia rynnowo-spustowego na nowy stanowi przebudowę w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, czy też remont obiektu budowlanego położonego na działkach nr [...] i [...]. Ocena w tym zakresie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazując na przepisy art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane definiujące pojęcia "przebudowy" i "remontu" Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie doszło do przebudowy, gdyż nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego – zmieniła się wprawdzie długość instalacji odwodnienia poprzez dołożenie dodatkowej rynny spustowej, lecz fakt ten nie spowodował zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku na którym zrealizowano sporne prace. Jednakże przedmiotowe roboty należało zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W tym przypadku prace zrealizowano na istniejącym już obiekcie. Ich celem było odtworzenie stanu pierwotnego w postaci prawidłowego odwodnienia dachu. Inwestor dokonał wymiany systemu rynnowego. Co prawda nie odtworzono stanu pierwotnego systemu rynnowego (powstała druga rynna spustowa), ale Sąd przyjął, że odtworzono stan pierwotny w zakresie prawidłowego odwodnienia dachu i użyto do tego wyrobów budowlanych innych niż użyto w systemie pierwotnym.

Stanem pierwotnym w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane nie jest wymiana starej instalacji odwodnieniowej na nową o identycznych parametrach, lecz odtworzenie stanu prawidłowego odwodnienia dachu. W ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie oceniły, że oceniane roboty pod względem techniczno-budowlanym zostały wykonane prawidłowo. Należało więc przyjąć, że inwestor odtworzył pierwotny stan prawidłowego odwodnienia dachu.

Mając zatem na uwadze, że przeprowadzone przez inwestora prace stanowiły remont, Sąd stwierdził, iż nie podziela stanowiska organu odwoławczego jakoby roboty te nie były objęte przepisami ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie podlegały kontroli organów nadzoru. Dlatego prowadzone w sprawie postępowanie nie było bezprzedmiotowe i organ odwoławczy wadliwie je umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, w szczególności nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jak i nieprzeprowadzenia oględzin, Sąd uznał je za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez kwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych organu odwoławczego, w ten sposób że na ich podstawie dopuszczalne było wydanie w dniu [...] listopada 2018 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzenie w całości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji;

2/ art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, mimo że Sąd zakwalifikował stan faktyczny jako remont: "Biorąc pod uwagę powyższą definicję parametrów użytkowych i technicznych budynku Sąd uznał, że w kontrolowanym przypadku nie doszło do przebudowy budynku" (str. 17 uzasadnienia wyroku), zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] zakwalifikował stan faktyczny jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane: "Roboty budowlane polegające na montażu elementów instalacji odprowadzającej wodę opadową z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego (opisane w pkt 5) wypełniają definicję przebudowy, zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (...)" (str. 2 decyzji);

1. II. naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zamontowanie rury spustowej w zachodnim narożniku dachu części gospodarczej budynku zlokalizowanej na działce nr [...] jest remontem obiektu budowlanego i w konsekwencji, że jest robotą budowlaną o jakiej mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż stan faktyczny można zakwalifikować jako remont obiektu budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że wykonanie remontu rynny nie podlega regulacjom Prawa budowlanego: "Reasumując ten zasadniczy dla niniejszej sprawy wątek roboty wykonane przez S.S. stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji Sąd orzekający nie podziela poglądu organu odwoławczego, że roboty te nie były objęte przepisami ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie podlegały kontroli organów nadzoru budowlanego" - strona 18 uzasadnienia wyroku).

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, iż Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Stąd też skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie, a przede wszystkim zarzut niewłaściwego zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż zamontowanie rury spustowej w zachodnim narożniku dachu części gospodarczej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi remont obiektu budowlanego. Usprawiedliwiony jest także podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie jest sporne w sprawie, iż dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. o podziale majątku wspólnego i dziale spadku z dnia [...] października 2006 r. o sygn. I Ns [...] współwłaścicielami działki gruntu o nr ewidencyjnym [...] zostali G.S. oraz S.S., a właścicielem działki nr [...] jest S.S. Działki te są położone przy ul. [...] w [...]. Po podziale nieruchomości budynek mieszkalny z częścią gospodarczą zlokalizowany jest na terenie działki nr [...] za wyjątkiem jednego pomieszczenia o wymiarach w planie 2,15 x 2,9 m zlokalizowanego w narożniku północnym części gospodarczej budynku, które mieści się na działce nr [...].

Pierwotnie woda opadowa z połaci skośnej północnej oraz połaci płaskiej dachu budynku mieszkalnego odprowadzana była - za pomocą rury spustowej usytuowanej w środkowej części krawędzi północno-wschodniej dachu - na położony niżej dach części gospodarczej. Z kolei woda z dachu nad częścią gospodarczą spływała do rynny na północno-zachodniej krawędzi dachu, a następnie rurą spustową usytuowaną w północnym narożniku dachu. Woda spływająca tą rurą zgodnie z oświadczeniem S.S. odprowadzana była powierzchniowo na teren obecnej działki nr ewidencyjny [...] (nieutwardzony pas gruntu pomiędzy budynkiem, a granicą z działką nr ewidencyjny [...]), natomiast zgodnie z oświadczeniem G.S. woda ta odprowadzana była do studni chłonnej.

W sprawie tej w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalono, że S.S. w 2015 r. usunął starą rynnę na północno-zachodniej krawędzi dachu oraz rurę spustową usytuowaną w północnym narożniku dachu i na tej krawędzi dachu (zlokalizowanej na działkach nr ewidencyjny [...] i [...]) zamocował nową rynnę z dwoma rurami spustowymi:

1. - jedną w północnym narożniku dachu (przymocowaną za pomocą obejm i kotew do fragmentu ściany zewnętrznej części gospodarczej budynku zlokalizowanej na działce [...]),
2. - drugą w zachodnim narożniku dachu (przymocowaną za pomocą obejm i kotew do fragmentu ściany zewnętrznej części gospodarczej budynku zlokalizowanej na działce [...]). Rura ta połączona jest za pomocą kolana z PCV z rurą z PCV biegnącą wzdłuż ściany północno-zachodniej budynku mieszkalnego (w granicy pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] i [...]) i uchodzącą zgodnie z oświadczeniem S.S. na terenie działki nr ewidencyjny [...](ogród przed budynkiem mieszkalnym).

G.S. pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. oraz S.S. pismem z dnia 28 maja 2018 r. zażądali usunięcia fragmentu instalacji w zachodnim narożniku dachu (przymocowanej za pomocą obejm i kotew do fragmentu ściany zewnętrznej części gospodarczej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], z uwagi na wykonanie jej bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu pierwszej instancji roboty budowlane polegające na montażu elementów instalacji odprowadzającej wodę opadową z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane zauważono, że sporna inwestycja wyłączona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak uznano, iż w ramach postępowania naprawczego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi odbyć się według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących uprawnienie inwestora do wykonywania robot budowlanych. Brak wykazania się przez inwestora ww. prawem spowodowało, iż wydano decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazując inwestorowi usunięcie kotew mocujących do ściany zewnętrznej rurę spustową w zachodnim narożniku dachu części gospodarczej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] w oznaczonym tam czasie.

Natomiast organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji, przyjmując z kolei, że w niniejszej sprawie nie doszło, na skutek wykonanych prac, do zmiany parametrów użytkowych jak i technicznych obiektu budowlanego, a więc organ pierwszej instancji błędnie uznał, że przedmiotowa inwestycja doprowadziła do przebudowy budynku usytuowanego na działce nr [...]. Uznano, że nie doszło również do wykonania robót budowlanych, o których stanowi art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż zgodnie z definicją zawartą w tym przepisie roboty budowlane stanowią "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Zamontowania zaś rynny z dwiema rurami spustowymi nie można, zdaniem organu odwoławczego, zakwalifikować jako montażu, o którym stanowi art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż pojęcie to odnosi się jedynie do montażu obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

Dlatego też uznano, że ze względu na fakt wykonania przez S.S. prac, które nie są reglamentowane przepisami Prawa budowlanego, a i na ich skutek nie doszło do naruszenia przepisów technicznych zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaistniała sytuacja, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., stąd też umorzono postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji.

W kwestionowanym wyroku Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji, co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowe odwodnienie dachu zrealizowane przez S.S. jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, skoro jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Dodatkowo podniesiono, iż nie jest ono obiektem budowlanym.

Wskazując na przepisy art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane definiujące pojęcia "przebudowy" i "remontu" Sąd pierwszej instancji uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie doszło do przebudowy, gdyż nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego – zmieniła się wprawdzie długość instalacji odwodnienia poprzez dołożenie dodatkowej rynny spustowej, lecz fakt ten nie spowodował zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku na którym zrealizowano sporne prace. Tym samym zakwestionowano stanowisko organu pierwszej instancji, że wykonane roboty budowlane polegające na odwodnienie dachu wypełniały definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie po zakwestionowaniu stanowiska organu pierwszej instancji, w zaskarżonym wyroku dodatkowo zakwestionowano pogląd organu odwoławczego, iż przedmiotowe roboty nie były objęte przepisami ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie podlegały kontroli organów nadzoru. Zdaniem Sądu inwestor wykonał roboty budowlane polegające na remoncie odwodnienia dachu, a roboty te były objęte przepisami ustawy Prawo budowlane i podlegały kontroli organów nadzoru budowlanego.

Nie można jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy ww. urządzenie budowlane (odwodnienie dachu) zostało zrealizowane w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a zatem zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania tej normy jest w pełni uzasadniony (zarzut oznaczony jako II. w petitum skargi kasacyjnej).

W myśl ww. przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W realiach tej sprawy, co także wykazano w motywach zaskarżonego wyroku, zrealizowane przedsięwzięcie (odwodnienie dachu) nie mogło stanowić budowy, rozbiórki obiektu budowlanego, montażu czy też przebudowy obiektu budowlanego. Jednakże wadliwie uznano w motywach zaskarżonego wyroku, że roboty budowlane związane z wymianą starego systemu odwodnienia rynnowo-spustowego położonego na działkach nr [...] i [...] na nowy stanowi remont wymieniony w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Pojęcie remontu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 56/05). Za remont zatem nie można uznać wykonania prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 517/11; z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1945/2006).

Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też odbudowie obiektu budowlanego. Takie roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego, z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym.

Odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1835/10; z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1483/10; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 56/05; z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 525/08).

Zatem przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące - tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 753/16.

W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykonanie innych niż pierwotnie elementów instalacji odprowadzającej wody opadowe z dachu spornego budynku (w pierwszej wersji istniała jedna rynna spustowa, aktualnie powstała druga rynna spustowa), ze swej istoty nie miało charakteru odtworzeniowego, gdyż brak było w tym przypadku koniecznego elementu przywrócenia pierwotnego sytemu odwodnienia, a i inny jest też aktualnie jego wygląd. Jak trafnie zaznaczono w motywach skargi kasacyjnej inwestor zamiast odtworzenia stanu pierwotnego przebiegu rynny, po zdemontowaniu starej rynny zamontował nową nie tylko w nowym przebiegu, ale i kształcie, tak aby nowa i rozgałęziająca się rynna (czego wcześniej nie było) odbierała wody opadowe oddzielnie z połaci należących do różnych właścicieli i tak by wody opadowe z połaci dachowych odprowadzane były na nieruchomości należące do jego właściciela. W ten sposób wody opadowe odprowadzane są oddzielnie z nieruchomości stanowiących własność inwestora, jak i skarżących, czego wcześniej nie było.

Sąd pierwszej instancji przyjmując, że w sprawie tej przeprowadzono roboty budowlane polegające na remoncie posłużył się określeniem celowości spornych prac, gdyż uznał, że ww. prace zrealizowane na istniejącym już obiekcie miały na celu odtworzenie stanu pierwotnego w postaci prawidłowego odwodnienia dachu, co nie odpowiada prawidłowej wykładni art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, gdzie mowa jest wyraźnie o odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie o otworzeniu inwestycji jako takiej. Natomiast, co jest niesporne, Sąd pierwszej instancji przyznał wprost w zaskarżonym wyroku, że inwestor dokonał wymiany systemu rynnowego jednak cytat: "co prawda nie odtworzono stanu pierwotnego sytemu rynnowego (powstała druga rynna spustowa" - koniec cytatu - strona 18 uzasadnienia.

Zatem przyznano okoliczność nieodtworzenia stanu pierwotnego przedmiotowej inwestycji-co równoznaczne jest z tym, iż w okolicznościach tej sprawy błędnie w zaskarżonym wyroku uznano wykonane roboty związane z odwodnieniem dachu za roboty budowlane określone jako remont. Przy czym, jak zaznaczono, w sprawie nie jest kwestionowane, że sporne roboty pod względem techniczno-budowlanym zostały wykonane prawidłowo.

Wadliwie zatem Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji uznał, w okolicznościach tej sprawy, że zrealizowanie elementów odprowadzających wody opadowe wykonane przez inwestora stanowiło remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji błędnie uznano, iż roboty te były objęte przepisami ustawy Prawo budowlane, a organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do podjęcia kontroli tych prac. Gdy tymczasem w realiach tej sprawy organ odwoławczy mając na uwadze to, że prace wykonane przez inwestora nie są reglamentowane przez przepisy ustawy Prawo budowlane, a na ich skutek nie doszło do naruszenia przepisów technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, właściwie uznał, że tak wszczęte postępowanie przed organem pierwszej instancji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stąd też trafnie organ odwoławczy rozpatrując odwołanie S.S. zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji.

Właściwie oceniając legalność zaskarżonej decyzji, w tych okolicznościach sprawy, należało uznać ją za odpowiadającą prawu, a wniesioną skargę na taką decyzję oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną. Tymczasem zastosowanie w tej sprawie konstrukcji prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. było nieprawidłowe. Tym samym usprawiedliwiony jest kolejny wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji, pozbawione są doniosłości prawnej. Dlatego też w tym zakresie odstąpiono od szczegółowego odnoszenia się do ww. kwestii uznając, że nie wpływa ona na zmianę wyrażonego wyżej poglądu, o zasadności podjętej decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

Dotychczasowe rozważania pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też należało tak wydany wyrok Sądu pierwszej instancji uchylić. Skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie Sądu pierwszej instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy nadzoru budowlanego przepisów postępowania administracyjnego i przepisów ustawy Prawo budowlane. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, gdyż istota przedmiotowej sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Natomiast rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę uznać należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych zarzutów, albowiem słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że postępowanie administracyjne wszczęte przez organ pierwszej instancji winno zostać umorzone z przesłanek wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji gdyż zrealizowanie elementów instalacji odprowadzających wody opadowe z dachu spornego budynku nie jest reglamentowane przepisami ustawy Prawo budowlane, jak i na ich skutek nie doszło do naruszenia przepisów technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaistniała więc sytuacja skutkowała umorzeniem postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Zauważyć należy, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W wyroku z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 280/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym do konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., należą elementy podmiotowe: adresat sprawy i organ ją rozstrzygający oraz elementy przedmiotowe: norma prawa materialnego podlegająca indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie.

O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem.

Natomiast słusznie organ odwoławczy zaznaczył w tej sprawie, że prace, w tym zamontowanie kotew wraz z rurą spustową na budynku gospodarczym skarżących, nastąpiły bez ich zgody. Zatem podnoszona jest kwestia braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym należy zgodzić się z organem odwoławczym, że konieczność posiadania tego tytułu (na potrzeby stosowania Prawa budowlanego) dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy są podstawy do stosowania przepisów budowlanych. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl185/18 na które organ odwoławczy się powołał i zawarte tam stanowisko jest akceptowane przez skład orzekający w tej sprawie.

Zatem w sytuacji uznania przez właściciela danej nieruchomości, iż doszło do naruszenia jego prawa własności, to spór taki jak ten w niniejszej sprawie powinien być rozstrzygany przez sąd powszechny cywilny.

Zatem w opisanych okolicznościach sprawy, wniesiona do Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.