Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 767/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej "Generalnym Dyrektorem") z dnia [...] lutego 2021 r., [...], którym organ ten utrzymał w mocy swe wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r., [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Szczecinie o uzgodnienie w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablicy informacyjnej o lokalizacji stacji paliw [...] i parkingu TIR oraz trasie dojazdu, na terenie działki [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Generalny Dyrektor (w tym przypadku działał Zastępca Dyrektora Oddziału w [...]) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] sp. z o.o. Wyjaśniła, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami, a jego lokalizacja nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż nie znajdzie się w pasie drogowym, ani w jego bezpośrednim otoczeniu.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Generalny Dyrektor utrzymał dotychczasowe rozstrzygnięcie w mocy. Zaznaczył, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony w celu realizacji na działce [...] budowy tablicy informacyjnej o lokalizacji stacji paliw [...] i parkingu TIR oraz trasie dojazdu. Inwestycja dotyczy wolnostojącej, niepodświetlonej tablicy informacyjnej o szerokości 6,0 m i wysokości 3,0 m, a wysokość od rzędnej terenu do górnej krawędzi tablicy lub najwyższego elementu konstrukcji nośnej jest nie większa niż 5,5 m. Konstrukcja wsporcza wykonana będzie w technologii stalowej (dwa słupy posadowione na żelbetowych stopach fundamentowych).
Generalny Dyrektor wyjaśnił, że jego zadaniem jako zarządcy drogi i organu uzgadniającego jest zweryfikowanie w jakim stopniu projektowana inwestycja wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z tego też względu przeanalizował projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zgodności z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p."), to jest czy planowana lokalizacja reklamy nie narusza warunków odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...](co najmniej 25 m).
Organ zaznaczył, że zgodnie z punktem 2 lit. a przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z załącznikiem graficznym, nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] została ustalona w odległości 25 m. Tym samym spełnione zostały minimalne wymogi określone w art. 43 ust. 1 u.d.p.
Dalej Generalny Dyrektor dodał, że jest obowiązany jednak dokonać oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie może powodować posadowienie reklamy, biorąc pod uwagę możliwość rozproszenia uwagi kierowców, w tym takie okoliczności jak na przykład rodzaj, wielkość reklamy oraz kąt jej usytuowania w stosunku do drogi. Tak więc, musi on skonfigurować drogę i obiekty znajdujące się w jej rejonie w taki sposób, aby kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych i posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.
Generalny Dyrektor wywodził, że planowany nośnik reklamowy miałby być zlokalizowany przy drodze krajowej nr [...], która zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020 r. została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Sporna działka przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscu występowania skrzyżowania typu rondo zawierającego wyspę środkową, wokół której odbywa się ruch okrężny pojazdów. O skrzyżowaniu uprzedza zlokalizowany w km około 11+600 (strona prawa) znak drogowy A-8 "skrzyżowanie o ruchu okrężnym", znak drogowy A-7 "ustąp pierwszeństwa" zlokalizowany w km około 11+690, który umieszcza się na drodze podporządkowanej przed skrzyżowaniem z drogą z pierwszeństwem, a także tablica przeddrogowskazowa zlokalizowana w km około 11+730 (strona prawa), która wskazuje kierującym pojazdami, gdzie prowadzą drogi wylotowe z tego skrzyżowania.
Dodatkowo organ wskazał, że droga krajowa nr [...]na badanym odcinku przenosi bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2015 r. "Generalnym Pomiarem Ruchu" wynosiło 13416 pojazdów na dobę przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zarządca drogi uznał, że odcinek, gdzie miałby powstać nośnik reklamowy, to miejsce, w którym kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność w związku ze zmianą organizacji ruchu i możliwością wyboru kierunku jazdy. W ocenie Generalnego Dyrektora zlokalizowanie reklamy w takim miejscu może przyczynić się do zaistnienia niebezpiecznych zdarzeń. Zainteresowanie czynnikiem zewnętrznym, jakim jest reklama, może bowiem opóźnić reakcję kierowcy bądź powodować popełnienie błędu na drodze, co w konsekwencji prowadzić może do wypadku. Zdaniem organu planowany nośnik reklamowy powinien zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]oraz wzdłuż tej drogi w odległości co najmniej 150 m od końca skrzyżowania typu rondo.
Organ dodał, że nośniki reklamowe widziane z drogi oraz prezentowane na nich treści są eksponowane w kierunku pasa drogowego. Ich celem jest przyciąganie uwagi kierujących pojazdami, co może powodować oderwanie przez nich wzroku od sytuacji panującej na drodze stwarzając niebezpieczeństwo, co zwłaszcza dotyczy odcinków, gdzie należy zachować szczególną ostrożność. Takim miejscem jest znajdujące się w otoczeniu lokalizacji planowanej reklamy skrzyżowanie typu rondo, na którym kierujący mogą poruszać się w kierunku węzła autostrady [...], innych miejscowości bądź centrum magazynowego. Jest to też odcinek, gdzie występuje bardzo duże natężenie ruchu. Projektowana reklama zostałaby tymczasem umieszczona równolegle do jezdni drogi krajowej nr [...], co zachęca obserwatorów do skręcania głowy, gdyż mijając reklamę ustawioną równolegle. W takiej sytuacji czas odwrócenia uwagi kierowcy od sytuacji na drodze jest znacznie dłuższy niż w przypadku patrzenia na elementy ustawione prostopadle do krawędzi jezdni. Generalny Dyrektor stwierdził również, że usytuowanie jednego bilbordu w otoczeniu drogi może zwiększyć ryzyko wypadku, aż o 12,3%.
W skardze [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:
- – art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), a także art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21 i art. 20 pkt 20 u.d.p. odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku obiektywnych przeciwwskazań,
- – art. 20 pkt 20 u.d.p. poprzez uznanie, że uzgodnienie warunków zabudowy w tym przypadku naruszałoby bezpieczeństwo ruchu drogowego,
- – art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. poprzez uznanie, że budowa tablicy informacyjnej doprowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
- – art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez odmowę uzgodnienia warunków zabudowy pomimo zachowania wymaganej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni,
- – art. 8 ust. 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
- – art. 6 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na Wytycznych do oceny wpływu reklam, które nie stanowią źródła obowiązującego prawa,
- – art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wydanie postanowienia w oparciu o dane dotyczące sytuacji drogowej sprzed przebudowy układu drogowego, który znacząco poprawił bezpieczeństwo drogowe,
- – art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że organ ogólnikowo ocenił kwestię wpływu tablicy informacyjnej na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podał dane, które dotyczą ruchu drogowego przed gruntowną przebudową skrzyżowania, która zakończyła się w 2018 r. Pełnomocnik zarzucił również organowi brak równego traktowania, gdyż zaakceptowane zostało posadowienie innych tablic reklamowych w tym miejscu. Stwierdził ponadto, że żadne dowody nie wskazują na to, że posadowienie tablicy w proponowanym przez skarżącego miejscu pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 767/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest oczywistym, iż celem reklamy jest oddziaływanie na jadących kierowców, gdyż w innym wypadku umieszczanie reklamy mijałoby się z celem.
Przedstawiwszy szerszy kontekst prawny Sąd pierwszej instancji wywodził, że wobec tego, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (stanowiący podstawę uzgodnienia inwestycji przez zarządcę drogi) nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku orzekać w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy między innymi z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie między innymi do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać, że kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie obiektu zlokalizowanego na obszarze przyległym do pasa drogowego, stanowi jedno z kryteriów analizowanych w toku postepowania uzgodnieniowego.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane, w przypadku drogi krajowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W tym zakresie art. 43 ust. 1 u.d.p. ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami ze sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnej sprawy. Określenie przez zarządcę drogi odległości z powołaniem się na zapobieganie pogorszeniu bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 oraz art. 19 ust. 1 u.d.p.), co do zasady oznacza kierowanie się ustawowymi kryteriami uznania administracyjnego.
Powołując się na judykaturę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II OSK 357/14, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd pierwszej instancji wywodził, że odległość urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny, czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę na przykład rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności (na przykład w pobliżu skrzyżowań). Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to nie byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ – zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ ustalający warunki zabudowy.
Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że planowany nośnik reklamowy miałby być zlokalizowany w miejscu występowania skrzyżowania typu rondo z wyspą środkową, wokół której odbywa się ruch okrężny. Droga krajowa nr [...] na badanym odcinku przenosi duże natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2015 r. "Generalnym Pomiarem Ruchu" wynosiło 13416 pojazdów na dobę.
Wskazane względy doprowadziły Sąd pierwszej instancji do przekonania o trafności stanowiska Generalnego Dyrektora, że odcinek, gdzie miałby powstać nośnik reklamowy, to miejsce, w którym kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność w związku organizacją ruchu i możliwością wyboru kierunku jazdy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił też opinię, że reklamy w takim miejscu, jak rozważane w sprawie, mogą przyczynić się do zaistnienia niebezpiecznych zdarzeń. Zainteresowanie czynnikiem zewnętrznym, jakim jest reklama, może bowiem opóźnić reakcję kierowcy bądź powodować popełnienie błędu na drodze, co w konsekwencji prowadzić może do wypadku. Sąd zaakceptował na tej bazie propozycję organu, iż planowany nośnik reklamowy powinien zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] oraz wzdłuż tej drogi w odległości co najmniej 150 m od końca skrzyżowania typu rondo, co jest racjonalnie uzasadnione nagromadzeniem sytuacji potencjalnie konfliktowych na odcinku drogi. Sąd zgodził się, że reklamy nie powinny być lokalizowane w takich obszarach ze względu na skomplikowaną sytuację drogowo-ruchową, konieczność oceny sytuacji przez kierowcę i podjęcia decyzji.
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:
- – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") polegające na nienależytym sformułowaniu uzasadnienia wyroku poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących bezpieczeństwa w obrębie skrzyżowania po jego przebudowie (statystyki podane przez organ dowodziły, że wypadki miały miejsce jedynie przed przebudową skrzyżowania, a nie po powstaniu tzw. "ronda biszkoptowego");
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności, w sytuacji gdy organ naruszył przepisy prawa materialnego (wskazane niżej), w szczególności art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 43 ust. 1, art. 20 pkt 2 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., a także naruszył: art. 8 ust. 1, art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wydanie postanowienia w oparciu o dane dotyczące sytuacji drogowej sprzed przebudowy układu drogowego, który znacząco poprawił bezpieczeństwo drogowe;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi w następstwie uznania, że doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną, a także wymóg zachowania szczególnej ostrożności w rejonie skrzyżowań, pomimo nieprzeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, a także wbrew przytoczonym przez organ statystykom dotyczącym bezpieczeństwa na tym skrzyżowaniu przed i po przebudowie, stanowią samoistną postawę przyjęcia, iż przedsięwzięcie polegające na postawieniu tablicy informacyjnej rodzi zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego;
- – art. 53 ust. 3 w z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ mógł całkowicie uznaniowo odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku obiektywnych przeciwwskazań, co zdaniem skarżącej stanowi przekroczenie granic uznaniowości;
- – art. 43 ust. 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że wskazane unormowanie nie zawiera wyłącznej, wystarczającej i pełnej podstawy materialnoprawnej aktu uzgodnieniowego, podczas gdy przepis ten określa w sposób stanowczy i jednoznaczny warunki lokalizacji obiektów w sąsiedztwie dróg poza obszarami zabudowanymi w uzależnieniu od kategorii drogi, odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz ich usytuowania "w" albo "poza" terenem zabudowy. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wymagana odległość 25 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni została zachowana;
- – art. 20 pkt 20 u.d.p. poprzez uznanie, że uzgodnienie warunków zabudowy w tym przypadku naruszałoby bezpieczeństwo ruchu drogowego;
- – art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. poprzez uznanie, iż budowa tablicy informacyjnej doprowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zwróciła się też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej spółka akcentowała, że dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji ocena bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście lokalizacji inwestycji w otoczeniu drogi była zbyt ogólnikowa i opierała się na nieaktualnych danych. Miejsce, przy którym zaprojektowano tablicę reklamową, niegdyś było skrzyżowaniem, dziś przebudowanym na tak zwane "rondo biszkoptowe" uważane za jedno z najbezpieczniejszych, gdyż spowalnia ruch, jest rozległe i nie zmusza kierowców do błyskawicznych ruchów. [...] sp. z o.o. zaznaczyła, że obecne rondo jest bezpieczne i praktycznie wyeliminowano wypadki drogowe. Przy samym rondzie zlokalizowano zresztą inne nośniki reklamowe i nie zmieniło to istniejącego stanu rzeczy.
Znaczną część argumentacji skarżąca spółka poświęciła podkreśleniu faktu, że zamierza zrealizować tablicę nie reklamową, a informacyjną, wskazującą kierunek dojazdu. Wyjaśniła, że do jej stacji paliw przeznaczonej dla pojazdów TIR nawigacja kieruje przez centrum Kołbaskowa, podczas gdy od skrzyżowania (ronda) odchodzi właśnie boczna droga, która umożliwia pojazdom ciężarowym ominięcie tej miejscowości. Zdaniem [...] sp. z o.o. wskazanie na tablicy informacyjnej właściwej drogi przyczyniłoby się wręcz do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Aspekt ten został pominięty przez Sąd pierwszej instancji.
Spółka podniosła, że organ z jednej strony przeciwstawił się jej propozycji, a nie miał zastrzeżeń co do posadowienia po drugiej stronie skrzyżowania analogicznej tablicy sieci handlowej. Świadczy to o naruszeniu zasady równego traktowania.
W dalszych wywodach [...] wywodziła, że Sąd pierwszej instancji powielił za organem informację, iż usytuowanie jednego bilbordu w otoczeniu drogi może zwiększyć ryzyko wypadku aż o 12,3%. Nie przywołano źródeł tych danych, które pozwoliłyby ich weryfikację. Spółka natomiast, przenosząc ten aspekt na okoliczności sprawy, zwróciła uwagę, że w obrębie rozważanej drogi w latach 2019-2020 nie doszło do jakichkolwiek wypadków, pomimo istnienia innych nośników w jej otoczeniu. Świadczy to o tym, że faktycznie nie wpływają one na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym kontekście [...] sp. z o.o. podkreśliła, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy powinny być fakty, a nie statystyki oderwane od okoliczności sprawy. Co więcej, skoro pomimo nośników wypadków jest zero, to zwiększenie tej liczy o 12,3 % nadal daje zero.
Spółka podała też w wątpliwość twierdzenie organu, iż odległość nośnika powinna wynosić 200 m od krawędzi jezdni i 150 m od skrzyżowania. Przypomniała, że wskazana odległość 200 m wynika z "Wytycznych do oceny wpływu reklam" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Skarżąca zapoznała się z tymi wytycznymi i stwierdziła, że organ błędnie podał informacje wynikające z owych wytycznych. Organ wskazał, że odległość 200 metrów od krawędzi jezdni wynika z tabeli zawartej na stronie 5 raportu, jednakże tabela ta dotyczy wyłącznie zakresu obowiązywania wytycznych, czyli tego, jakie nośniki w ogóle powinny być oceniane w odniesieniu do wytycznych.
[...] sp. z o.o. zaznaczyła również, że organ błędnie przyjął, iż skrzyżowanie, w okolicy którego planowana jest lokalizacja nośnika, jest obszarem konfliktowym. W myśl "Wytycznych" obszar konfliktowy jest to obszar na drodze, na którym występuje nagromadzenie sytuacji potencjalnie konfliktowych. Tymczasem w tym stanie faktycznym takiego nagromadzenia nie ma. Jest to spowodowane tym, że skrzyżowanie jest bardzo duże (120 metrów długości), a odległości pomiędzy wjazdami znaczne. Ponadto ruch pieszych został przeniesiony poza obręb skrzyżowania, co dodatkowo likwiduje możliwe kolizje ruchu. Tym samym konstrukcja skrzyżowania usunęła większość sytuacji potencjalnie konfliktowych i z pewnością nie można uznać, by w jego obrębie występowało ich nagromadzenie.
Końcowo skarżąca spółka wyjaśniła, że projektowana przez nią tablica informacyjna jest adresowana przede wszystkim do kierowców pojazdów ciężarowych zjeżdżających z autostrady, albowiem skarżąca prowadzi parking TIR oraz stację paliw obsługującą głównie firmy transportowe, które korzystają z głównych dróg tranzytowych. Dlatego właśnie propozycja lokalizacji tablicy informacyjnej uwzględnia takie jej usytuowanie, by była widoczna dla kierowców jadących od strony autostrady, którzy dzięki tablicy będą wiedzieli, którym zjazdem ze skrzyżowania (ronda) powinni się kierować. Poprawi to płynność ruchu i bezpieczeństwo na skrzyżowaniu, albowiem pozwoli uniknąć sytuacji, w których kierujący krążą wokół skrzyżowania szukając właściwego zjazdu albo kierując się na stację przejeżdżają niepotrzebnie przez centrum Kołbaskowa, zamiast pojechać boczną, mniej uczęszczaną drogą, zaprojektowaną właśnie specjalnie w celu dojazdu do terenów inwestycyjnych.
Lokalizacja taka jest zatem przemyślana, albowiem ma na celu to, by kierowcy już wjeżdżając na skrzyżowanie wiedzieli, w jaki sposób po skrzyżowaniu mają się poruszać i w którym miejscu je opuścić, a nie dopiero będąc na rondzie szukali właściwego zjazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. przedstawiła szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, jednakże wszystkie one (poza dotyczącym art. 43 ust. 1 u.d.p. – patrz niżej) mogą być rozpoznane łącznie, gdyż skarżąca opiera je w istocie rzeczy na wspólnych założeniach wyjściowych. Otóż spółka uważa, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i wcześniej organy opierały się na danych uogólnionych i statystycznych, nie uwzględniających istotnych indywidualnych okoliczności sprawy dotyczących charakterystyki badanego odcinka drogi oraz także charakterystyki i funkcji projektowanego nośnika informacyjnego (naruszenia odpowiednio art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).
W ocenie skarżącej kontrola legalności powinna prowadzić do uwzględnienia skargi wobec potrzeby przeprowadzenia niezbędnego postępowania z uwagi na przepisy materialnoprawne będące podstawą zaskarżonego postanowienia (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 43 ust. 1, art. 20 pkt 2 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Zdaniem [...] sp. z o.o., skoro jednak doszło do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, to można także twierdzić, iż naruszono przepisy prawa materialnego przy braku dostatecznego wykazania ku temu przesłanek (art. 53 ust. 3 w z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) zwłaszcza wynikających z dyrektyw materialnoprawnych u.d.p. (w tym kontekście zarzucono naruszenie art. 43 ust. 1, art. 20 pkt 20 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty [...] sp. z o.o. nie są pozbawione racji, gdyż istotnie Generalny Dyrektor, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, nie przeprowadził dostatecznie zindywidualizowanego badania tak charakterystyki drogi przy której znajdować się na projektowana tablica, jak i funkcji samej tablicy.
W tym miejscu odrębną uwagę należy skoncentrować na zarzucie naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. [...] sp. z o.o. zarzut naruszenia tego przepisu łączy z sugestią, że spełnienie zawartego wymogu odległościowego od krawędzi jezdni (w rozważanym przypadku 25 m) powinno niejako automatycznie prowadzić do uznania lokalizacji obiektu budowlanego lub reklamy za prawidłową. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 43 ust. 1 u.d.p. określa wprawdzie wymogi odległościowe, lecz nie prowadzi do automatycznego dozwolenia na lokalizację wszelkich obiektów w odległościach dalszych niż w nim wskazane. Przepis ten w szczególności nie wyłącza potrzeby oceny sposobu sytuowania obiektów w obszarach przyległych do pasa drogowego – w kontekście kryterium bezpieczeństwa ruchu.
Zarządca drogi (w omawianym przypadku drogi krajowej, czyli Generalny Dyrektor) w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. uzgadnia decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Warunki lokalizacji inwestycji w takich miejscach określają przepisy wyznaczające odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1 u.d.p.), a gdy odległości te są zachowane (jak w niniejszej sprawie), zarządca drogi uzgadniając decyzje lokalizacyjne kieruje się dyrektywami przypisanymi do jego zadań, a więc potrzebą ochrony dróg (art. 4 pkt 21 u.d.p.), zwłaszcza w kontekście potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa ruchu (art. 20 pkt 20 u.d.p.).
W zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przywołano judykaturę Naczelnego Sądu Administracyjnego objaśniającą przyjęte reguły rozstrzygania przez zarządców dróg uzgadniających lokalizację inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnie orzekającym składzie w najmniejszym stopniu tego dorobku nie kwestionuje. Co więcej, podziela pogląd, taki jak chociażby wyrażony przez Sąd pierwszej instancji z powołaniem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II OSK 357/14, (orzeczenia.nsa.gov.pl), że kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę na przykład rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności na przykład w pobliżu skrzyżowań.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie nie podważa też wiedzy organu i danych wynikających ze specjalistycznych opracowań dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego przywołanych w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile jednak można zaaprobować ogólne tezy Generalnego Dyrektora, następnie zaakceptowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to trudno zarazem nie zgodzić się z [...] sp. z o.o., że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie nie zostały dostatecznie zindywidualizowane.
Po pierwsze nie bez znaczenia jest okoliczność akcentowana przez skarżącą, że istotą jej inwestycji nie jest standardowa tablica reklamowa, ale tablica informacyjna służąca użytkownikom ruchu. Jest to ważne spostrzeżenie. [...] sp. z o.o. deklaruje, że chciałaby zainstalować swoisty "drogowskaz" do prowadzonego przez siebie dużego postoju TIR i stacji benzynowej, które znajdują się bezpośrednio przy autostradzie, ale nie mają zjazdu z niej. W sprawie należałoby dostrzec, że infrastruktura skarżącej spółki pełni rolę odpowiadającą MOP (Miejscu Obsługi Podróżnych) zwłaszcza dla samochodów ciężarowych jadących autostradą [...] jak i podróżnych jadących drogą krajową 13. Z map utrwalonych w aktach administracyjnych jak i publicznie dostępnych danych przestrzennych wynika, że stacja paliw i parking TIR [...] to jeden z kilku większych tego typu obiektów węźle drogowym [...] i zarazem przy granicy Polski z Niemcami.
Dotarcie do infrastruktury [...] sp. z o.o. przy obecnym układzie drogowym komplikuje nowe rondo, gdyż trzeba odnaleźć z niego odpowiedni zjazd. Dotyczy to osób jadących [...] i zjeżdżających z niej, jak i podróżnych nadjeżdżających drogą krajową [...] do węzła z [...] i granicy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza sprawy przeprowadzona przez Generalnego Dyrektora nie uwzględnia istotnych okoliczności dotyczących charakterystyki konkretnie samej drogi jak i funkcji projektowanej tablicy informacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że interes ekonomiczny inwestorów obiektów w otoczeniu dróg publicznych nie może być stawiany ponad bezpieczeństwo uczestników ruchu. Jest to teza bezsporna. Wynikające z tej tezy dyrektywy nie mogą jednak być nadużywane i stanowić asumptu do spłycania rozważań przez zarządców dróg uzgadniających inwestycje w obszarach przyległych do pasa drogowego. Wszakże każdemu prywatnemu inwestorowi można zarzucać, że kieruje się interesem ekonomicznym i ten interes nie może być ponad bezpieczeństwo dróg. Na postulat bezpieczeństwa w ruchu drogowym organ może się więc zawsze skutecznie powołać, ale nie zwalnia go to z wykazania, że w skonkretyzowanych okolicznościach sprawy bezpieczeństwo to jest realnie zagrożone.
Jak zaznaczono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie Generalnego Dyrektora, że skarżąca spółka chce zrealizować nośnik "reklamowy", a ten będzie wyłącznie rozpraszał uczestników ruchu drogowego, jest zbyt daleko idącym uproszczeniem. Trzeba bowiem dostrzec, że [...] sp. z o.o. w toku postępowania przedstawiła racjonalne cele, którym inwestycja ma służyć. Tablica informacyjna ma ułatwić zorientowanie się przez uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza kierowców pojazdów ciężarowych, o możliwym najprostszym dojeździe od drogi krajowej nr [...] do prowadzonego przez spółkę parkingu TIR i stacji paliw. Treść tablicy i to czemu ma służyć nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny bezpieczeństwa ruchu. Teza organu, że tablica w otoczeniu drogi ściąga uwagę kierowców jest wprawdzie niezaprzeczalna, lecz nie można też a limine odrzucić tezy (i tego przede wszystkim organ nie rozważył), czy projektowana tablica, mająca wedle deklaracji skarżącej zawierać prosty przekaz o miejscu służącym kierowcom (parkingu TIR i stacji paliw właśnie), nie przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu w innym aspekcie – ułatwi dotarcie do parkingu, tym bardziej, że chodzi o infrastrukturę wykorzystywaną przez największe pojazdy na drodze (TIR).
Z materiału zebranego w sprawie wynika, że projektowana przez [...] sp. z o.o. tablica ma być "drogowskazem" dla kierowców w sytuacji istnienia ronda z 5 zjazdami, gdzie z samego tego ronda nie widać parkingu TIR i stacji paliw [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako racjonalne jawią się więc wyjaśnienia skarżącej spółki, że oznaczenie jednego ze zjazdów jako prowadzącego do tego miejsca może przyczynić się do polepszenia orientacji kierowców i umożliwienia im sprawnego wyboru bezkolizyjnego dojazdu omijającego miejscowość [...], zwłaszcza, że istnieje także drugi, mniej korzystny dojazd do stacji i parkingu [...] przez teren zabudowany, który przy braku należytych wskazań, może być przez kierowców intuicyjnie wybierany.
Nade wszystko Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że sprawa dotyczy lokalizacji w obszarze przyległym do pasa drogowego nie jakiegokolwiek "nośnika reklamowego" o komercyjnej treści nie związanej z drogą, ale ma być informacją o sposobie dojazdu do – wprawdzie prywatnej – ale jednak infrastruktury służącej bezpośrednio kierowcom, zwłaszcza kierowcom pojazdów TIR. Oznaczenie informacyjne o tego rodzaju infrastrukturze, potrzebnej i związanej przecież z obsługą kierowców i podróżnych, nie powinno być automatycznie traktowane na równi z każdą inną reklamą, która może po prostu rozpraszać kierowców.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej, w kontekście których [...] sp. z o.o. podniosła, że Sąd pierwszej instancji (a wcześniej organ) opierał się na danych uogólnionych i niezindywidualizowanych do okoliczności sprawy, bez uwzględnienia zwłaszcza charakterystyki i funkcji projektowanego nośnika informacyjnego (naruszenie odpowiednio art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Skarżąca trafnie również zarzuciła, że Generalny Dyrektor, co pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 20 pkt 2 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. orzekając o oddaleniu skargi, podczas gdy kontrola legalności powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia wobec potrzeby przeprowadzenia niezbędnego postępowania z uwagi na przepisy materialnoprawne będące podstawą zaskarżonego postanowienia.
Skarżącej można też przyznać rację, że pośrednio doszło do naruszenia art. 53 ust. 3 w z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., gdyż Generalny Dyrektor przedstawił negatywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, choć nie wykazał ku temu przesłanek naruszenia bezpieczeństwa ruchu wywodzonych z art. 20 pkt 20 oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.
Poza wymienionymi wyżej regulacjami [...] sp. z o.o. zwróciła uwagę także na naruszenie art. 8 ust. 1 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że Generalny Dyrektor prowadził prowadzenie w sposób naruszający zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zarzutu tego Naczelny Są Administracyjny ocenić nie może, gdyż nie posiada wiedzy, czy inne nośniki (reklamowe) w obrębie ronda w ciągu drogi krajowej nr [...]są objęte pozytywnymi uzgodnieniami organu i dlaczego. Niemniej wskazać należy, że w zaistniałym stanie faktycznym, skoro przy drodze zlokalizowane są obiektywnie inne nośniki reklamowe, Generalny Dyrektor powinien się do tego faktu odnieść.
Zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na "Wytycznych do oceny wpływu reklam", które nie stanowią źródła obowiązującego prawa, nie jest zasadny. Przywołane "Wytyczne" stanowią opracowanie fachowe i organ co do zasady miał prawo skorzystać z przedstawionych tam danych.
Spółka wskazała wreszcie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., którego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wydanie postanowienia w oparciu o dane dotyczące sytuacji drogowej sprzed przebudowy układu drogowego, który znacząco poprawił bezpieczeństwo drogowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego można się zgodzić ze skarżącą, że organ nie przedstawił aktualnych danych o sytuacji drogowej na badanym odcinku drogi. Nie ma jednak powodów, aby organowi czynić z tego tytułu bezpośredni zarzut. Generalny Dyrektor posłużył bowiem zapewne najbardziej aktualnymi danymi jakie posiadał. Odrębną kwestią jest to jakie wnioski organ wyprowadził na podstawie zebranego materiału dowodowego. Kwestie te będą wymagały ponownej analizy w całokształcie, w kontekście okoliczności, które opisano na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:
- – kwota wpisu od skargi wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535) (potwierdzenie wpłaty na k. 17 akt sądowych),
- – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (potwierdzenie wpłaty na k. 80 akt sądowych),
- – opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 41 akt sądowych),
- – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz
- – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 13 akt sądowych).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.