Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 18/19, oddalił skargę S. T. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] października 2018 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. o z [...] maja 2014 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu "[...]".
Jak wskazał Sąd I instancji, skarżący trafnie wskazuje na istotne znaczenie wiążącego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 781/17. NSA wskazał w tym wyroku, że w sprawie w istocie chodzi o to, aby wyjaśnić, czy przez grunty skarżącego przepływa rów melioracyjny czy naturalny ciek wodny, pod którym grunty stanowią własność Skarbu Państwa a nie właściciela nieruchomości. Celem wyjaśnienia powyższej spornej okoliczności, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zgromadzono wystarczający materiał dowodowy. Przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające, Kolegium uzyskało jednoznaczną, aktualną i konkretną odpowiedź Dyrektora Zarządu Zlewni w S.(pismo z 16 maja 2018 r.), zgodnie z którą w obrębie działek skarżącego nr [...][...][...] i [...] w miejscowości R., nr [...] w miejscowości K. oraz nr [...] i [...] w miejscowości N., przepływają rowy melioracyjne zaliczane do melioracji szczegółowych, które mają odpływ do rzeki P..
Natomiast urządzenia melioracyjne zaliczane do melioracji podstawowych nie występują. Odpowiedź Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z 13 lipca 2018 r. zawiera dodatkowo wskazanie, że sporny ciek wodny na dzień [...] maja 2014 r. czyli na dzień zatwierdzenia projektu scalenia przez organ I instancji "był rowem melioracyjnym, zaliczanym do melioracji szczegółowych".
Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że powyższe odpowiedzi udzielone Kolegium w pismach z 16 maja 2018 r. i 13 lipca 2018 r. sformułowane zostały przez organ, który zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: Prawo wodne), wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód płynących. Wobec powyższego nie ma podstawy aby podważać wiarygodność wypowiedzi organu właściwego w sprawie gospodarowania wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, jeśli wskazuje on na charakter cieku nie jako cieku naturalnego (w stosunku do którego jest zobowiązany wykonywać uprawnienia właścicielskie), ale jako rowu melioracyjnego.
Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że skarżący, jak sam wskazał, od 2001 r. ponosił opłaty melioracyjne i nie kwestionował charakteru urządzenia wodnego znajdującego się na jego gruntach. Zagadnienie ujawniło się dopiero w trakcie postępowania scaleniowego, gdy okazało się, że powierzchnia rowów będzie wliczana do powierzchni gruntów podlegających scaleniu. Brak zgody skarżącego na taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że stan ten jest nieprawidłowy.
- 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego tj.: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3 a, art. 8 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700; dalej: ustawa scaleniowa), art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. 1, art. 10 ust. 1 i ust. 1a, art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 Prawa wodnego, art. 3 pkt 7 lit. l, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1472 ze zm.) poprzez ustalenie, że dopływ z R. jako dopływ rzeki P. jest zakwalifikowany jako rów melioracyjny; poprzez ustalenie, że przy postępowaniu scaleniowym nie doszło do wielu nieprawidłowości;
- 2) przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa), w związku z wadliwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego związanego z ustaleniem charakteru prawnego cieku wodnego przepływającego przez scalane grunty.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 3.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa. Wskazania wymaga, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję było związane wyrokami WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Bk 498/15 i z 20 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 700/16 oraz wyrokiem NSA z 28 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 781/17, które wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie przesądziły jednak jaki ma być wynik tych dodatkowych ustaleń. W powołanych wyrokach wskazano na braki w weryfikacji przez organ odwoławczy statusu prawnego cieku wodnego przepływającego przez grunty scalane.
- 3.4. Wbrew jednak zarzutowi skargi kasacyjnej, należy w całości zgodzić się z Sądem I instancji, że Kolegium przeprowadziło w tym zakresie, zgodnie z wiążącymi go zaleceniami sądowymi, uzupełniające postępowanie wyjaśniające i nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa. W szczególności Kolegium uzyskało stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (pismo z 16 maja 2018 r.) wskazujące, że przez działki skarżącego przepływają rowy melioracyjne zaliczane do melioracji szczegółowych, które mają odpływ do rzeki P.. W ramach dodatkowego wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie Kolegium uzyskało stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni (pismo z 13 lipca 2018 r.) z informacją, że na dzień [...] maja 2014 r. ciek wodny opisany w piśmie Kolegium był rowem melioracyjnym zaliczanym do melioracji szczegółowych, zaś Dopływ z R. jest rowem melioracyjnym, który jest dopływem rzeki P.. Ponadto organ uzyskał od Starosty S. informację dotyczącą charakteru mapy zamieszczonej pod adresem "http://siemiatycki.e-mapa.net/". Zgodnie z tą informacją, oraz informacją od Spółki G. prowadzącej portal mapowy pod adresem "http://siemiatycki.e-mapa.net/", ww. serwis mapowy nie ma charakteru urzędowego, lecz jest integratorem ogólnie dostępnych w internecie serwisów WMS (Web Map Service) takich instytucji jak Główny Urząd Geodezji i Kartografii, Podlaski Urząd Wojewódzki, Państwowy Instytut Geologiczny, Starostwo Powiatowe czy organów poszczególnych gmin. Spółka integruje te dane w postaci portalu mapowego.
- 3.5. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego i zakwalifikowania dopływu rzeki P. jako rowu melioracyjnego, to w tym zakresie zdaniem NSA, decydujące znaczenie ma stanowisko co do statusu rowu wyrażone przez organ, który zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód płynących, tj. Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skoro organ ten wskazuje, że określony obiekt wodny nie jest ciekiem naturalnym a rowem melioracyjnym, to Kolegium nie miało podstaw by tę wypowiedź właściwego w tym zakresie organu kwestionować. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko tego organu jest jednoznaczne, a to czy w zapytaniu Kolegium powinny być wymienione działki przed czy po scaleniu jest irrelewantne do samego charakteru cieku, który przecież po scaleniu nie zmienił swojego charakteru. Subiektywne przekonanie skarżącego, że jest to naturalny ciek wodny pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem wyspecjalizowanego organu. Tym samym wyjaśnione zostały, wskazywane przez NSA w ww. wyroku z 28 grudnia 2017 r. wątpliwości wynikające z treści pisma z 1 kwietnia 2014 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., w którym stwierdzono też, że jest to naturalny ciek. W świetle powyższego i decydującej mocy jednoznacznego stanowiska Wód Polskich, co do charakteru cieku, powołane przez skarżącego dowody nie mogły podważyć tej wypowiedzi. Należy zatem uznać, że przyjęcie, iż przez nieruchomość skarżącego przepływa rów melioracyjny, nie stanowiło naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3 a, art. 8 ust 1 ustawy scaleniowej, art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. 1, art. 10 ust. 1 i ust. 1a, art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 3 pkt 7 lit. l oraz art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej.
- 3.5. Nie sposób natomiast odnieść się do zarzutu, że przy postępowaniu scaleniowym doszło do wielu nieprawidłowości. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 Ppsa), strona powinna wykazać i wyjaśnić, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Natomiast enigmatyczne i ogólne wskazanie w skardze kasacyjnej na "wiele nieprawidłowości" nie wypełnia tego kryterium. Niemniej jednak analiza przebiegu postępowania scaleniowego wskazuje, że wypełniono od strony formalnej wymogi ustawowe, w szczególności dotyczy to dat dokonywania zebrań, obwieszczeń i podejmowania uchwał. Dodatkowo, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, skarżący był członkiem komisji pełniącej funkcję doradczą podczas szacunku porównawczego oraz opracowywania projektu scalenia, jak i członkiem rady uczestników scalenia, zatem miał realną możliwość na bieżąco reagować na nieprawidłowości związane z komunikacją uczestnikom scalenia poszczególnych czynności w trakcie procedury scaleniowej.
Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.