Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2588/19 oddalił skargę M. G.-K. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] odmówił uzgodnienia na wniosek Prezydenta Miasta Łodzi projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w [...] na działce nr ew. [...], obręb [...]. Jako powód negatywnego rozstrzygnięcia wskazał sprzeczność inwestycji z § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., nr XCI/1603/10 w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1979, ze zm.; dalej zwanej uchwałą) a także przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazów określonych w tej uchwale.
Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca będąca właścicielką działki inwestycyjnej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko zgodnie z którym projekt decyzji stoi w sprzeczności ze wskazaną uchwałą. Przyzwolenie na realizację inwestycji wiązałoby się bowiem z dopuszczeniem działań zabronionych zakazami uchwały, a mianowicie zmianą sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7) oraz uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3). Zmiana sposobu użytkowania ziemi należy do katalogu działań niedozwolonych na terenie przedmiotowego obszaru na podstawie § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały.
Organ wskazał także, że w skład działki inwestycyjnej wchodzą grunty orne, łąki trwałe oraz grunty pod rowami oznaczone symbolami ([...],[...],[...]). Z załącznika graficznego uzgadnianego projektu wynika, że nieprzekraczalna i obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona od strony dróg [...] i [...]. Nieruchomość jest niezabudowana, nieogrodzona, a teren nie jest uprawiany. Od zachodu przylega do ogrodzonej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W jego ocenie realizacja planowanej inwestycji prowadzić będzie do zagęszczenia zabudowy, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Z kolei posadowienie budynku we wskazanym terenie przyczyni się do zniekształcenia zbocza i dna rzeki Ner, będzie znaczącą ingerencją w krajobraz, co stoi w sprzeczności z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Skarżąca złożyła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując w szczególności przyjęcie przez organ, że planowana inwestycja narusza obowiązujący zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, a także zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, wprowadzony uchwałą.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił pojęcie "zmiany sposobu użytkowania ziemi" podkreślając, że walorem krajobrazowym terenu objętego kontrolowanym postępowaniem jest m.in. roślinność szuwarowa, łąkowa i ziołoroślowa występująca na działce stanowiącej własność skarżącej, która wskutek inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ulegnie zniszczeniu. Tym samym, zdaniem Sądu, dotychczasowy sposób użytkowania ulegnie zmianie, gdyż w miejsce roślinności pojawi się zabudowa jednorodzinna. Sąd argumentował, że w skład przedmiotowej działki wchodzą grunty orne, łąki trwałe oraz grunty pod rowami oznaczone symbolami ([...],[...],[...]). Projekt decyzji nie wskazuje minimum powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej, a wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki określono od 0,07 do 0,13. W tej sytuacji ww. zapis dopuszcza przekształcenie do 13 % powierzchni działki, w taki sposób, że zostanie ona pozbawiona istniejącego na niej gruntu rodzimego z porastającą na nim roślinnością.
To oznacza, że ponad 13 % powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję, czyli istniejących na działce łąk, zadrzewień, w rzeczywisty sposób może ulec zmianie zagospodarowania, tj. może zostać definitywnie zamieniona w grunty, które będą stanowiły tereny utwardzone, pozbawione jakiejkolwiek roślinności. Tymczasem planowana zabudowa to dom jednorodzinny wraz z urządzeniami budowlanymi, zatem znaczna powierzchnia działki posiadałby odmienną formę, funkcję i cechy niż dotychczasowy grunt rolny. Mając to na uwadze Sąd podzielił ocenę organu, że wraz z realizacją inwestycji istniejący sposób zagospodarowania działki, jej charakter i specyfika uległby zmianie i doprowadziłaby do zmiany użytkowania ziemi, a w konsekwencji naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały.
Sąd zgodził się także, że wraz ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, zamierzone prace budowlane spowodowałoby uszkadzanie gleby, rozumiane jako wszelkie naruszenia i zmiany jej wierzchniej warstwy, obejmujące pośrednio zranienia i niszczenie korzeni drzew oraz roślin runa. Zdaniem Sądu nie wymaga udowodnienia, że realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego i innych, stanowiąca ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej. Sąd przyjął zatem, że skoro działania takie są zabronione przepisem § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, to słusznie organ uznał, że nie można na obszarze jej obowiązywania prowadzić działań prowadzących do zniszczenia gleby. Sąd podkreślił jednocześnie, że projektowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach wskazanych w § 3 ust. 2 uchwały.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów Sąd wyjaśnił, że podstawą ograniczeń m.in. prawa własności mogą być przepisy aktów prawa miejscowego. Powołując art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614, ze zm.; dalej zwanej u.o.p.) stwierdził, że możliwa była - wobec art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej u.p.z.p.) - odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła skarżąca. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w wyniku oddalenie skargi pomimo braku podstaw do jej oddalenia i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie:
- 1. nie został naruszony art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło wyraz w ogólnikowym uzasadnieniu postanowienia wydanego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w szczególności ustalenia wpływu planowanej budowy domu jednorodzinnego na "zachowanie walorów krajobrazowych chronionego obszaru [...]," co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- 2. nie został naruszony art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...] ", wprowadzonymi uchwałą Rady Miasta Łodzi w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby;
- 3. art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. oraz wydana przez Radę Miasta Łodzi uchwała o utworzeniu zespołu przyrodniczego krajobrazu "[...]" nie stanowi ograniczenia prawa własności posiadanej nieruchomości w stopniu naruszającym istotę tego prawa, co jest sprzeczne z art. 64 Konstytucji RP; co stanowi praktycznie wywłaszczenie prawa skarżącej bez słusznego odszkodowania i stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP;
- 4. § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały ustanawia zakaz realizacji inwestycji w postaci budowy domu jednorodzinnego w wyniku ustanowionego zakazu jakiejkolwiek ingerencji w substancje nieruchomości w szczególności zmiany sposobu użytkowania ziemi zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go aktów administracyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego " Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245 poz. 1979 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązujący na podstawie tego przepisu zakaz dokonywania "zmiany sposobu użytkowania ziemi" oraz "uszkadzania i zanieczyszczania gleby" obejmuje także zakaz dokonywanie jakiejkolwiek zabudowy.
Tym samym dokonana przez organy i przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja analizowanych zakazów niepomiernie rozszerzyła ich zakres, przekształcając je w ogólny zakaz dokonywania przez skarżącą jakichkolwiek zmian odnośnie do należącej do niej nieruchomości, pozwalających ją zagospodarować lub użytkować inaczej niż jako odłogowany grunt rolny. Taka wykładnia wskazanych przepisów niewątpliwie narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji RP), stanowiąc nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności, nie tylko ograniczając to prawo, ale wręcz uniemożliwiając jego efektywne wykonywanie. Konstruuje ona bowiem całkiem nowy rodzajowo zakaz o treści odmiennej niż ta, jaka wprost wynika z treści uchwały.
Należy zwrócić uwagę, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 u.o.p. Stosownie do art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. W art. 45 ust. 1 u.o.p. przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy, w tym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby (art. 45 ust. 1 pkt 7 i 3 u.o.p.). Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. nie ma zakazu zabudowy. Gdyby zakaz zabudowy miał być integralną częścią ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, to wówczas ustawodawca takie ograniczenie wprowadziłby bezpośrednio do ustawy. Porównując treść przepisów regulujących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych różnorodnymi formami ochrony przyrody, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p. można wprost stwierdzić, że o ile ustawodawca wprowadza ograniczenie polegające na zakazie zabudowy w przypadku terenów objętych parkami narodowymi, rezerwatami przyrody, parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, strefami ochrony oraz ogrodami botanicznymi i zoologicznymi, to takiego ograniczenia nie wprowadza do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych.
Tym samym nie można przyjmować, że niewyartykułowany wprost zakaz zabudowy wynika również z art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. Stanowisko zakazujące interpretowania ograniczeń wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.p. jako zakazu zabudowy prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2411/18, Lex nr 2740579; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 453/18, Lex nr 2549575; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2308/14, Lex nr 2083482; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt M OSK 993/14, Lex nr 2000059; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1087/13, Lex nr 1658285). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie.
Nie jest więc zasadnym pogląd Sądu pierwszej instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby może stanowić podstawę zakazu zabudowy nieruchomości położonej w obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Przy dokonywaniu wykładni art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. nie można zapominać o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tych przyczyn zarzuty dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały oraz art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 u.o.p. zasługiwały na uwzględnienie.
W tym zakresie trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W tej sprawie organy administracji publicznej pierwszej jak i drugiej instancji dokonały niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Niewątpliwie zgodzić się należy z twierdzeniem Sądu I instancji, że budowa domu jednorodzinnego spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Pod tym pojęciem należy rozumieć faktyczną zmianę sposobu użytkowania gruntu w stosunku do dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Jednakże naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania powinno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ta forma ochrony przyrody ma chronić bowiem walory widokowe lub estetyczne, a zatem tylko taka zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie nie do pogodzenia z celami uchwały, która spowoduje negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu. W tej sprawie organy administracji publicznej nie dokonały indywidualnej oceny co do ewentualnej kolizji projektowanej inwestycji z walorami widokowymi lub estetycznymi, które były podstawą do utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Bardzo ogóle stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja będzie zlokalizowana na terenie działki porośniętej roślinnością wysoką oraz niską, a sama działka położona jest w dolinie rzecznej rzeki [...], która przepływa przez działkę, także nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odmowy dokonania uzgodnienia. Jak również stwierdzenie zagrożenia dalszą zabudową na wskazanym terenie. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenia organów, że projektowana inwestycja będzie realizowane w obszarze wolnym od zabudowy, w sytuacji, gdy z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka inwestycyjna przylega bezpośrednio do działki zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, a w bliskiej odległości od tego budynku znajduje się również inna zabudowa.
W przypadku gdy inwestycja planowana jest na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, konieczna jest ocena, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Wymaga to jasnego wykazania, że spełnione są warunki do zastosowania środków ochrony, które stanowią ograniczenie korzystania z prawa własności. To organy administracyjne powinny wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny, czy dokonana na skutek planowanej zabudowy zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy w szczególności, czy inwestycja będzie naruszać chronione walory widokowe i estetyczne i czy na tym terenie takie walory występują. Oceny tej należy dokonać również z uwzględnieniem istniejącej już na tym terenie zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 237/18, LEX nr 2777906 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2374/16, LEX nr 2400158)
Należy przy tym pamiętać, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie jak już wyżej wskazano, charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, w zakresie jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu, a więc czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie.
Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ uzgadniający musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja skarżącej jest możliwa do pogodzenia z celami, dla których utworzony został na analizowanym terenie zespół przyrodniczo-krajobrazowy.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.