Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 września 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 122/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.W. i M.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2004 r., nr [...], w punkcie pierwszym stwierdził przewlekłe prowadzenie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie rozpoznania w/w wniosku, w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim wymierzył [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z [...] marca 2004 r. D.W., M.W., J.W. i M.W. wnieśli do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] stycznia 2004 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z [...] września 2003 r. (nakazującą B. i J. Z. oraz E. Z. - współwłaścicielom działki nr [...] w N., wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji) w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczającej nowy termin na 60 dni od daty doręczenia decyzji, w pozostałej części utrzymującej decyzję organu powiatowego w mocy.
Pismem z [...] kwietnia 2004 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie akt administracyjnych wraz z informacją, czy decyzja stała się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z [...] czerwca 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozytywnej odpowiedzi.
Następnie pismem z [...] lipca 2004 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2004 r.
Postanowieniem z [...] lipca 2004 r. zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne ze względu na wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na decyzję z [...] stycznia 2004 r. Postanowieniem z [...] lipca 2004 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie, zaś wyrokiem z 21 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie z [...] lipca 2004 r.
W toku dalszego postępowania, postanowieniem z [...] lutego 2007 r., które utrzymano w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r., odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z [...] maja 2007 r. odmówiono uzupełnienia postanowienia z [...] lutego 2007 r., zaś postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. odmówiono uzupełnienia postanowienia z [...] kwietnia 2007 r.
Po złożeniu przez D.W., M.W., J.W. oraz M.W. pism z [...] października 2014 r. oraz z [...] października 2014 r., stanowiących wezwanie "o usunięcie stanu naruszenia prawa", [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację, czy postępowanie prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2004 r. zostało zakończone. W dniu [...] listopada 2014 r. do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął przesłany faxem przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 marca 2009 r., sygn. II SA/Wr 177/04, uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2004 i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Postanowieniem z [...] listopada 2014 r., znak [...] podjęto z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2004 r. Następnie decyzją z tej samej daty umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2004 r.
Pismem z [...] grudnia 2014 r. D.W. oraz M.W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał brzmienie art. 149 § 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - regulujących zakres obowiązków i uprawnień sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W oparciu o poglądy przedstawione w doktrynie, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd zdefiniował pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym o charakterze rażącym, akcentując, że w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd dokonuje oceny skargi biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonywane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dokonując oceny przewlekłości prowadzonego postępowania, należy uwzględnić treść przepisów art. 35 § 1 - 5 K.p.a., regulujących terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, oraz ogólną zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), która zobowiązuje organy administracji publicznej do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwe najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pomimo, że na dzień wydawania wyroku postępowanie zostało zakończone, Sąd zobowiązany był do oceny, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i czy przewlekłości tej można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z [...] marca 2004 r., zaś organ administracji zakończył je dopiero dnia [...] listopada 2014 r., wydając decyzję administracyjną. O ile od chwili wszczęcia postępowania do momentu zawieszenia postępowania w dniu [...] lipca 2004 r. organ podejmował racjonalne kroki w celu załatwienia wniosku skarżących, o tyle od chwili wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (podstawą zawieszenia postępowania było oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu) nie istniały żadne usprawiedliwione przeszkody w kontynuowaniu postępowania i jego zakończeniu.
Uwzględniając nawet charakter sprawy, wielość wniosków składanych przez skarżących, jak też ich aktywność procesową we wszczętych postępowaniach, w ocenie Sądu nie sposób zaakceptować sytuacji, w której postępowanie zakończone wydaniem decyzji toczy się dziesięć lat. Przy czym podstawa zawieszenia postępowania upada w dniu [...] marca 2009 r. a organ podejmuje je dopiero [...] listopada 2014 r. Wynika z tego, że postępowanie administracyjne przez okres ponad pięciu lat było zawieszone bezpodstawnie. W realiach przedmiotowej sprawy należało zatem uznać, że pomimo okoliczności wskazywanych przez organ, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym wymierzeniem organowi grzywny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2004 r., nr [...], podczas gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać przez Sąd oddalona, ponieważ w postępowaniu o którym mowa powyżej, organ nie dopuścił się przewlekłości w prowadzonym przez siebie postępowaniu, tym bardziej więc nie dopuścił się przewlekłości w prowadzonym przez siebie postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uczestniczka postępowania D.W. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych w związku z dojazdem na rozprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z § 2 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy co do rażąco przewlekle prowadzonego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2004 r. Rażąca przewlekłość to przewlekłość o charakterze kwalifikowanym. Cechę tę należy przypisać zachowaniu organu, który nie tylko prowadzi postępowanie w sposób oczywiście nieefektywny, podejmując czynności zbędne lub jedynie pozorne, ale również bezzasadnie powstrzymuje się od podejmowania czynności procesowych koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy w ustawowych terminach. Pod pojęciem rażącej przewlekłości postępowania rozumieć należy także zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób prowadzenia postępowania w zakresie odnoszącym się do zawieszenia postępowania wskazuje, że zamiarem organu nie było definitywne rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie merytorycznej decyzji w terminach przewidzianych w art. 35 § 1 - 3 K.p.a. Znamiona rażącej przewlekłości w przedmiotowej sprawie wyczerpuje zahamowanie biegu terminów przewidzianych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego na skutek pięcioletniego, bezzasadnego zawieszenia postępowania w sprawie. Przewlekłość dotyczyła okresu od ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, tj. uprawomocnienia się z dniem 28 września 2009 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 r., uwzględniającego skargę na decyzję objętą żądaniem stwierdzenia nieważności, do wydania postanowienia z [...] listopada 2014 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, zakończonego decyzją z tej samej daty, umarzającej postępowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi obowiązek organu administracji publicznej jego podjęcia. Uwzględniając, że zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, organ z urzędu był obowiązany sprawdzić, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Okolicznością wyłączającą przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być zatem oczekiwanie przez organ prowadzący postępowanie na informację organu stopnia wojewódzkiego o zakończeniu postępowania sądowego w sprawie. W przedmiotowej sprawie impulsem do podjęcia postępowania sprawdzającego przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego była dopiero interwencja stron (pisma z [...] i [...] października 2014 r.).
Oznacza to, że przez okres prawie 5 lat, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 97 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., organ nie podejmował koniecznych czynności weryfikujących zasadność dalszego zawieszenia postępowania. Fakt pięcioletniego, nieuzasadnionego zaniechania organu w pełni uzasadnia kwalifikację prawną przewlekłości postępowania przyjętą przez Sąd I instancji i nałożenie sankcji w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Rzeczywistą przyczyną sytuacji, w której postępowanie zakończone wydaniem decyzji umarzającej postępowanie trwa dziesięć lat, było niewywiązanie się organu z ustawowego obowiązku podjęcia postępowania, zawieszonego uprzednio przez organ z urzędu, którego nie usprawiedliwia aktywność procesowa stron w zainicjowanych przed organem postępowaniach administracyjnych.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej orzeczenia o rażącym charakterze przewlekłości postępowania z uwagi na fakt, że z mocy przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) nie znajduje zastosowania do postępowań sądowych wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o sprostowaniu oczywistej omyłki w punkcie I. zaskarżonego wyroku, gdyż z akt sprawy oraz uzasadnienia wyroku w sposób jednoznaczny wynikało, że aktem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], a nie postanowienie.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.