Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 928/17, oddalił skargę A. P. oraz R. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "[...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] i na działce nr [...] w miejscowości [...] w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie umorzono postępowanie organu pierwszej instancji i którą w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] i na działce nr [...] w miejscowości [...] została wydana m.in. na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 14 elektrowni wiatrowych i nazwanego parkiem elektrowni wiatrowych [...].
Skarżący, właściciele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, w odwołaniu od tej decyzji m.in. zarzucili, że wydając ją nie uwzględniono kumulatywnego oddziaływania pochodzącego z innych już istniejących elektrowni wiatrowych, które nie zostały uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z 1 czerwca 2012 r., w szczególności z elektrowni wiatrowych wybudowanych w gminach [...] i [...], które określili jako [...].
Wojewoda [...] podejmując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił zarzutów odwołania skarżących m.in. stwierdzając, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z 1 czerwca 2012 r. nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego oraz że jest wiążąca dla organu administracji wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Skarżący od decyzji Wojewody [...] wnieśli skargę, w której powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 520/15, skargę oddalił. NSA na skutek skargi kasacyjnej skarżących wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1561/16, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Sąd drugiej instancji uznał za uzasadniony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył i nie ocenił kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze. Wyjaśniając to bliżej wskazał, że w skardze "zasadniczo zakwestionowano ustalony w sprawie obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, przy czym zarzuconą wadę decyzji powiązano z brakiem zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, a konkretnie elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu spornego obiektu. W szczególności podniesiono, że złożona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 1 czerwca 2012 r. nie zawiera prawidłowych ustaleń co do obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych będących jej przedmiotem, a ponadto na dzień wydania pozwolenia na budowę nie była już aktualna wobec wybudowania w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni innej Farmy, składającej się z kilkunastu elektrowni wiatrowych".
W ocenie NSA te zarzuty nie zostały przez Sąd pierwszej instancji "poddane właściwej analizie na płaszczyźnie stanu faktycznego sprawy, jak też przepisów prawa materialnego i procesowego, wyznaczających kryteria legalności kontrolowanych decyzji". Zdaniem Sądu drugiej instancji zarzuty te powinny być ocenione "zasadniczo w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego o obowiązku sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...) przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obiekty budowlane należy projektować i budować zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących ochrony środowiska oraz zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich".
Zdaniem NSA tak określonych obowiązków Sąd pierwszej instancji nie wykonał. Ograniczył się "tylko do stwierdzenia bezskuteczności zarzutów podniesionych przez skarżących z uwagi na treść art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przewidującego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a w tym decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę" oraz "w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył, że związanie organów architektoniczno-budowlanych treścią decyzji środowiskowej nie tylko nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania o pozwoleniu na budowę, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tegoż postępowania i badanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami środowiskowymi w niej określonymi". Nie kwestionując tych stwierdzeń NSA zauważył, że uwagi Sądu pierwszej instancji "co do skutków wiążącej decyzji środowiskowej nie wyczerpują wszystkich spornych kwestii wynikających z zarzutów skargi oraz nie uwzględniają w pełni wszystkich zależności występujących pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o pozwoleniu na budowę".
Sąd ten podkreślił, "że wynikające z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od obowiązku sprawdzenia rozwiązań projektowych w kontekście wymagań ochrony środowiska w zakresie szerszym niż to wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Stwierdził też, że "(w) piśmiennictwie zwraca się uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy nie zawsze możliwe jest określenie wszystkich czynników środowiskowych, które mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji budowlanej" oraz że "(p)rzyjmuje się również, że według treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę samodzielnie ocenia zgodność planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".
Dalej NSA stwierdził, że "(m)ając na uwadze cel postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko należy założyć, że jego wyniki powinny umożliwić zidentyfikowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz wypracowanie rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne skutki realizacji inwestycji. Z kolei decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna umożliwić uzyskanie przez organ architektoniczno-budowlany pełnej wiedzy niezbędnej do oceny wymagań ochrony środowiska, których zachowanie warunkuje udzielenie pozwolenia na budowę. Rzeczą więc organu weryfikującego projekt budowlany jest analiza decyzji środowiskowej, raportu i całego zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. Jednym z zagadnień, które wiąże się ze środowiskowymi uwarunkowaniami realizacji przedsięwzięcia budowlanego jest kwestia obszaru oddziaływania danego obiektu określanego w celu ustalenia ograniczeń w zagospodarowaniu wyznaczonego terenu (art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).
To właśnie na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki przez inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z działek sąsiednich. W orzecznictwie zwrócono uwagę na potrzebę samodzielnego badania przez organ architektoniczno-budowlany okoliczności dotyczących obszaru oddziaływania przewidzianego do realizacji obiektu budowlanego (w kontekście ustalania kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), niezależnie od związania ustaleniami decyzji środowiskowej".
Ponadto NSA wywiódł, że "związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją środowiskową jest zbliżone do relacji zachodzącej pomiędzy decyzją w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Dlatego uprawnione jest wnioskowanie, że organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji środowiskowej, a więc nie może jej samowolnie kontrolować lub modyfikować. Przyjmuje się jednak, że w sytuacji gdy organ architektoniczno-budowlany nabierze przekonania, iż któryś z elementów decyzji środowiskowej narusza prawo, to nie może tego zignorować, ale musi – w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem – zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego tj. wznowieniowego lub nieważnościowego".
Stwierdził też, że "zagadnieniem wiążącym się z ochroną interesów osób trzecich, których nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania obiektu, jest kumulacja przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać obiekt będący przedmiotem konkretnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę" i wskazał na art. 63 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące tego zagadnienia. Dalej podał, że "(w) niniejszej sprawie zarzuty podnoszone przez skarżących w odwołaniu, a następnie w skardze wymagały analizy zagadnień dotyczących ewentualnej kumulacji oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej z innymi elektrowniami, które według twierdzeń skarżących zrealizowane zostały w ramach innego przedsięwzięcia.
Sąd Wojewódzki powinien zatem na podstawie materiału zawartego w aktach sprawy zweryfikować zarzuty sformułowane przez skarżących. Konieczne było sprawdzenie stanowiska organu odwoławczego zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak też wnioskowania przedstawionego w przedmiocie oddziaływania spornego obiektu na środowisko, a w szczególności oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym należące do skarżących. Celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z zarzutami zawartymi w skardze Sąd Wojewódzki powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji środowiskowych i ewentualnego pozwolenia na budowę [...], która według skarżących powinna być uwzględniona przy ocenie oddziaływania spornej elektrowni wiatrowej".
W ocenie NSA "analiza decyzji wydanych dla obu przedsięwzięć inwestycyjnych, jak też danych wynikających z raportu sporządzonego dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, pozwoliłaby Sądowi Wojewódzkiemu na merytoryczną ocenę zarzutów postawionych przez skarżących. Tymczasem Sąd Wojewódzki w rozważaniach prawnych pominął istotne kwestie powołane w skardze i ograniczył się do stwierdzenia, że z racji na unormowanie art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. wadliwości decyzji środowiskowej nie mogły być badane w sprawie pozwolenia na budowę". Zdaniem Sądu drugiej instancji "(p)otwierdzeniem tego, że Sąd Wojewódzki nie zweryfikował na podstawie materiału dowodowego spornej kwestii jest powoływanie przez inwestora dopiero w piśmie procesowym złożonym w postępowaniu kasacyjnym treści raportu, mającej świadczyć o uwzględnieniu skumulowanego oddziaływania przedmiotowej farmy wiatrowej razem z planowanymi innymi inwestycjami tego typu, w tym [...].
Powoływanie się przez uczestnika na wyciągi z dokumentów dołączonych do pisma procesowego nie mogło odnieść skutku na etapie kasacyjnym, gdyż to rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena zaskarżonej decyzji w zakresie kwestionowanym przez stronę skarżącą. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika ustalenie przez Sąd Wojewódzki, a wcześniej przez właściwy organ, czy w raporcie uwzględniono kumulatywne oddziaływanie planowanych i realizowanych przedsięwzięć na danym terenie było najprostszym sposobem weryfikacji zarzutu stawianego przez stronę. Ponadto było to niezbędne, zważywszy na obowiązki organu architektoniczno-budowlanego związane z ustalaniem obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji na tereny sąsiednie i koniecznością sprawdzenia rozwiązań służących poszanowaniu, występujących w tym obszarze, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Mylnie pełnomocnik uczestnika utożsamia te obowiązki z ponownym badaniem kwestii objętych decyzją środowiskową.
Wręcz przeciwnie organ orzekający o pozwoleniu na budowę, a następnie Sąd, miały obowiązek odnieść się w sposób wyczerpujący do tych zarzutów, które dotyczą okoliczności istotnych i badanych na tym właśnie etapie realizacji inwestycji".
W końcu NSA stwierdził, że "zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ma obowiązek w ramach własnych kompetencji sprawdzić rozwiązania projektowe w świetle wymogów ochrony środowiska, niezależnie od wymagań określonych w decyzji środowiskowej" oraz że "wadliwość kontroli sądowej nie polegała na tym, że Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe określenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji (...), lecz na tym, że niewystarczająco zweryfikował ustalenia przyjęte w tym zakresie przez organy obu instancji" oraz na tym, że "nie odniósł się do istotnych kwestii prawnych i faktycznych podniesionych w zarzutach skargi, uniemożliwiając tym samym sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych, a w konsekwencji uniemożliwiając właściwą kontrolę kasacyjną".
Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Łodzi wydał zaskarżony skargą kasacyjną wyrok z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 928/17.
Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał na wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W związku z tym uznał, że jego obowiązkiem było rozważenie postawionych przez stronę skarżącą zarzutów co do prawidłowości ustaleń decyzji środowiskowej w zakresie obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych będących jej przedmiotem oraz jej nieaktualności, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni innej farmy, składającej się z kilkunastu elektrowni wiatrowych i związanych z tym uciążliwości, które będą wynikać z kumulacji oddziaływań. Stwierdził, że oceny tej powinien był dokonać w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d oraz pkt 9 Prawa budowalnego. W zakresie wymienionych zagadnień powinien był również ocenić kompletność zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowość ustalonych okoliczności faktycznych, zaś zarzut dotyczący kumulacji oddziaływań powinien być rozważony przez sprawdzenie prawidłowości stanowiska organu odwoławczego zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak też wnioskowania w przedmiocie oddziaływania spornego obiektu na środowisko, a w szczególności oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym należące do skarżących.
Celem zaś oceny istotnych wątpliwości powinien był rozważyć dopuszczenie dowodu uzupełniającego z decyzji środowiskowej i ewentualnego pozwolenia na budowę [...] oraz dokonać analizy raportu sporządzonego dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, dla rozważenia zasadności zarzutów, zawartych w skardze.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów załączonych do akt sprawy o sygn. II SA/Łd 635/17, w szczególności dokumentów zawartych w aktach postępowania dotyczącego decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie [...], obejmującej 19 turbin. Ponadto wskazał, że wziął również pod uwagę dokumenty zawarte w aktach 16 spraw prowadzonych przez Starostę [...]o, załączonych do wymienionej sprawy o sygn. akt II SA/Łd 635/17, których przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę oraz przedłożony przez inwestora raport środowiskowy, dotyczący przedsięwzięcia pod nazwą [...] wraz z aneksami, w oparciu o który wydana została decyzja środowiskowa Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r.
Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z obu raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że ich autorzy badali skumulowane oddziaływanie zarówno elektrowni istniejących, jak i projektowanych. Raport sporządzony dla przedsięwzięcia pod nazwą [...], uwzględnia m.in. skumulowane oddziaływanie elektrowni znajdujących się i projektowanych na terenie Gminy [...], zaś z lektury ich obu, że żadna z elektrowni wiatrowych z farmy [...] nie jest położona w odległości mniejszej niż 1,7 km od elektrowni, której dotyczy rozpoznawana sprawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że najbliżej położone są dwie elektrownie w T[...]. Ponadto podał inne bardziej szczegółowe dane dotyczące wzajemnych odległości poszczególnych elektrowni wiatrowych.
Wskazane wywody Sąd pierwszej instancji podsumował stwierdzeniem, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi o rzekomej nieaktualności decyzji środowiskowej, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania elektrowni nowych obiektów, których oddziaływanie będzie się kumulowało z obiektem, którego dotyczy sprawa. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty podnoszone przez skarżących w odniesieniu do niewłaściwie określonej, ich zdaniem, odległości projektowanej elektrowni wiatrowej od innych elektrowni z farmy zarówno [...], jak i [...] nie dotyczą ich interesu prawnego.
Sąd przy tym zaznaczył, że sprawdzanie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno odbywać się, jak wskazał NSA w zapadłym w sprawie wyroku z 21 września 2017 r., z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 9 Prawa budowlanego, to jest zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących ochrony środowiska oraz zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanego powinny być zatem - zdaniem Sądu pierwszej instancji - uwarunkowania środowiskowe, w tym określone w decyzji środowiskowej, odnoszące się jednakże do obiektu lub obiektów, których dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.
Dalej podał, że nieruchomości skarżących (działki [...] nr [...]) położone są w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, której dotyczy sprawa, oraz posiadają charakter rolny i takież przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tej racji - jak wywiódł - teren ten nie podlega ochronie akustycznej. Wymagania ochrony środowiska, w tym w szczególności określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny natomiast odnosić się, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do przedsięwzięcia, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest więc podstaw do wywodzenia wadliwego określenia obszaru oddziaływania projektowanej elektrowni i związanego z tym nieprawidłowo określonego oddziaływania na nieruchomościach skarżących w oparciu o zarzuty, dotyczące kwestionowanych przez skarżących odległości pomiędzy innymi elektrowniami w ramach przedsięwzięcia [...], a elektrowniami usytuowanymi w ramach przedsięwzięcia [...] w [...].
Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko poprzednio orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sądu, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że projekt budowlany elektrowni wiatrowej, której dotyczy sprawa, jest w zakresie parametrów technicznych i usytuowania zgodny z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z dnia 1 czerwca 2012 r. W związku z tym jest on, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zgodny z wymogami ochrony środowiska. O jego zgodności z wymogami ochrony środowiska świadczy też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, to, że z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że zostaną dotrzymane standardy środowiskowe w odniesieniu do wszystkich normatywnie regulowanych zagadnień, to jest oddziaływania akustycznego i promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji podzielił nieprawidłowe ustalenia faktyczne organów administracji, dotyczące tego, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej, której dotyczy sprawa, został określony prawidłowo; w ocenie skarżących obszar ten został określony bez prawidłowego zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności usytuowanych w pobliżu 19 elektrowni wiatrowych składających się na farmę [...], które nie zostały uwzględnione w decyzji z [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez to, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowanie, gdyż w przeprowadzonym postępowaniu nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonano właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano okoliczności, na których organ administracji się oparł, uznając, że postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia zostało przeprowadzone prawidłowo, w tym także w zakresie kumulowania się oddziaływań z innym pobliskimi przedsięwzięciami tego samego rodzaju, a także przez to, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował ustalenia organów obu instancji, polegające na przyjęciu, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zostało przeprowadzone prawidłowo w tym w szczególności w zakresie kumulowania się oddziaływań z innymi pobliskimi przedsięwzięciami tego samego rodzaju,
- - art. 106 § 3 i § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentów zawartych w aktach postępowań, z których Sąd pierwszej instancji przeprowadził dowód; zdaniem skarżących doprowadziło to do błędnego ustalenia, że nie dochodzi do kumulowania się oddziaływania projektowej elektorowi wiatrowej z elektrowniami składającymi się na famę [...] oraz do tego, że nie ustalono, iż odległość pomiędzy elektrowniami z tych farm jest znacznie mniejsza niż podał to inwestor w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzji z [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia; w ocenie skarżących odległość ta nie wynosi 3 km, jak wskazuje inwestor, lecz od 580 m do 950 m od innych elektrowni wiatrowych z farmy [...], niż elektrownia, której dotyczy sprawa, a do elektrowni, której dotyczy sprawa, 1050 m; zdaniem skarżących oznacza to, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowych z farmy [...], w tym elektrowni wiatrowej, której dotyczy sprawa, został w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia określony błędnie, co z kolei spowodowało, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powinien był zbadać zgodność projektowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, szczególnie w zakresie kumulowania się oddziaływań.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponowne rozpoznania lub rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca A. P. cofnęła skargę kasacyjną i w związku z tym Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 23 sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie kasacyjne w zakresie, który dotyczył tej skarżącej.
Uczestnik postępowania "[...]" Sp. z o.o. w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Skarżący R.P.w piśmie z 28 stycznia 2019 r. wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], na której znajduje się zamieszkałe przez niego siedlisko, usytuowanej w odległości 630 m od elektrowni wiatrowej, której dotyczy sprawa, oraz w odległościach od 1.050 m do 1.800 m od innych elektrowni wiatrowych z farm [...] i [...].
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w związku z uchyleniem poprzedniego wyroku tego Sądu przez NSA i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA rozpoznającego obecnie sprawę kluczowe znaczenie ma to, że NSA w wyroku z 21 września 2017 r. wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w postaci farmy wiatrowej [...] (nazywanej przez NSA [...]") i ewentualnych pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych składających się na tę farmę. Realizując te wskazania Sąd pierwszej instancji, uwzględniając wnioski dowodowe zawarte w pismach skarżących z 21 grudnia 2017 r., 14 lutego 2018 r. oraz 9 kwietnia 2018 r., na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Łd 635/17, do których były dołączone decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji w postaci farmy wiatrowej [...] i pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych składających się na tę farmę.
Następnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dał wyraz swojej ocenie przeprowadzonych dowodów, a także dowodu w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, której dotyczy rozpoznawana sprawa, z której wynika, iż w dokumentach będących podstawą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tych inwestycji (raportach o oddziaływaniu na środowisko) uwzględniono wzajemne oddziaływanie inwestycji. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona przed nim decyzja odpowiada prawu, gdyż trafnie oceniono, iż nie narusza ona wymogów z zakresu ochrony środowiska.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, tym samym Sąd pierwszej instancji spełnił wymogi postawione mu przez Sąd drugiej instancji w wyroku z 21 września 2017 r. Podkreślić należy, że z powołanego wyroku nie wynikał obowiązek oraz uprawnienie Sądu pierwszej instancji do merytorycznej oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowań inwestycji. NSA w wyroku z 21 września 2017 r. wyraźnie stwierdził, że nie kwestionuje tego, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji wiąże organ administracji wydający na jej podstawie pozwolenie na budowę. Z wyroku tego wynika, że badanie tej decyzji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma przede wszystkim na celu ewentualną reakcję na wady takiej decyzji uzasadniające stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania.
Ponadto, jak wynika z tego wyroku, w rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się do zarzutów skargi kwestionujących w istocie zgodność z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowań inwestycji z tego powodu, że jakoby nie uwzględniono powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych. W tym zakresie postępowanie przed Sądem pierwszej instancji zostało po ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnione, gdyż Sąd ten wyjaśnił, że takie powiązania zostały uwzględnione. Inna natomiast kwestia to to, czy powiązania te zostały uwzględnione w sposób właściwy. Jednakże badanie tej kwestii wykracza poza dopuszczalne granice rozpoznania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Brak bowiem podstaw prawnych, aby przyjąć, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który jest przedsięwzięciem wymagającym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia podlegała badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie jej zgodności z prawem.
Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne nie tylko z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), ale także wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie mają istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie szczegółowe wskazania Sądu pierwszej instancji, co do odległości pomiędzy poszczególnymi elektrowniami wiatrowymi. Tym samym nie są trafne podstawy kasacyjne, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania tych odległości i wywodzenia, że są one inne. Zauważyć należy, że ze skargi kasacyjnej, a także wcześniejszych pism skarżących (np. z 9 kwietnia 2018 r., gdzie twierdzi się, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowych w decyzji z 1 czerwca 2012 r. "został błędnie określony"), wynika, iż w skardze kasacyjnej w istocie kwestionuje się zgodność z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. W skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, że zaakceptował stanowisko organów administracji, według którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, której dotyczy sprawa, została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.
Oznacza to, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organ administracji architektoniczno-budowlanej i następnie sąd administracyjny były zobowiązane i uprawnione do merytorycznej oceny tej decyzji. Takie stanowisko nie jest zgodne z prawem, gdyż także NSA w wyroku z 21 września 2017 r., akceptując co do zasady wiążący charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, nie dopuścił możliwości takiej oceny. Zatem, skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie podlega ocenie pod kątem zgodności z prawem w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, którego taka decyzja dotyczy, to podstawy kasacyjne zawierające zarzuty sprowadzające się do tego, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia błędnie określono odległości pomiędzy powiązanymi inwestycjami nie mogą być uznane za trafne.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.