Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2855/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 9/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 listopada 2018 r. nr... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest legalność wybudowania w 2013 r., na podstawie zgłoszenia do którego nie wniesiono sprzeciwu, przydomowej oczyszczalni ścieków. Postępowanie prowadzono od czerwca 2014 r. na skutek interwencji skarżącego, było ono kilkukrotnie kontrolowane przez tutejszy Sąd z wynikiem negatywnym dla organów nadzoru budowlanego (decyzje obydwu instancji uchylano). Mając na uwadze ocenę prawną i wskazania formułowane przez Sąd orzekający w poprzednich składach, za bezsporne Sąd uznał następujące okoliczności: faktyczną - wybudowanie oczyszczalni w odległości mniejszej niż 30 m licząc od najbliższego przewodu rozsączającego oczyszczalni do osi studni (§ 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o warunkach technicznych) oraz prawne – sposób rozumienia pojęcia "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi" wskazany przez Sąd w sprawie II SA/Bk 13/17 oraz prowadzenie postępowania w trybie naprawczym uregulowanym w art. 50 – 51 P.b. w stosunku do obiektu, którego budowa została zgłoszona bez wniesienia sprzeciwu oraz w stosunku do którego istnieje wątpliwość co do spełnienia warunków technicznych.

Natomiast, jak wskazał Sąd w sprawie II SA/Bk 874/17, do wyjaśnienia i ustalenia pozostały: obiektywny charakter studni, tzn. czy dostarcza ona wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (na którą to okoliczność organ miał przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające) oraz – w zależności od wyniku tych ustaleń - możliwość doprowadzenia oczyszczalni do stanu zgodnego z prawem. Oceną prawną sformułowaną w poprzednich sprawach, a w szczególności w sprawie II SA/Bk 874/17, Sąd orzekający w sprawie niniejszej jest związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Na podstawie tego przepisu związane nią były również organy nadzoru budowlanego ponownie prowadzące postępowanie.

Sąd pierwszej instancji argumentował, że w postępowaniu legalizacyjnym oraz naprawczym mających na celu ocenę legalności wykonania robót budowlanych i możliwość doprowadzenia wyniku tych robót do stanu zgodnego z prawem kluczowe jest: po pierwsze, odpowiedź na pytanie czy roboty wykonano legalnie, co ocenia się na datę ich wykonania (która w większości przypadków jest datą wcześniejszą lub znacznie wcześniejszą od daty orzekania w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym), po drugie, możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, która podlega ocenie na datę orzekania przez organy.

Zdaniem Sądu, nie ulegało wątpliwości, że w dacie zrealizowania spornej oczyszczalni obowiązywał przepis § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o warunkach technicznych, a zatem studnia na działce nr..., o ile "dostarczała wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi", powinna znajdować się w odległości 30 m od najbliższego przewodu rozsączającego oczyszczalni (w sprawie ustalono, że chodzi o wylot filtra gruntowo – roślinnego). Innymi słowy, ww. element oczyszczalni należałoby w takim przypadku umieścić w wymaganej odległości 30 m od studni.

Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do jednoznacznego ustalenia, czy w dacie zgłoszenia budowy oczyszczalni i w dacie jej realizacji znajdująca się na działce skarżącego studnia dostarczała wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W aktach sprawy znajdują się co prawda dokumenty wskazujące na sposób korzystania ze studni, ale nie dotyczą one roku 2013, są rozbieżne, w części stanowią wypowiedzi osób pozostających ze sobą w konflikcie. W konsekwencji nie dowodzą jaki był stan wody w studni w roku 2013. Sąd wskazał na: decyzję z dnia 19 maja 2003 r. znak... nakazującą skarżącemu zabezpieczenie studni, w której uzasadnieniu znajduje się następujące stwierdzenie: "Pan K. W. zeznał do protokołu, że woda ze studni w okresie letnim jest wykorzystywana do pojenia zwierząt"; decyzję z dnia 20 grudnia 2007 r. znak... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy żelbetowego zbiornika na gnojówkę na działce nr 338, w której uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie, iż "zbiornik usytuowany jest w odległości 7, 90 m od ogrodzenia ww. nieruchomości oraz w 17,10 m od studni wody pitnej usytuowanej na działce skarżącego"; protokół kontroli z dnia 21 lutego 2008 r., w którym znajdują się oświadczenia stron postępowania o następującej treści: E. K. "wystąpiłem z wnioskiem do PINB w Bielsku P. o informację, czy studnia może być użytkowana.

Otrzymałem odpowiedź, z której nic nie wynika; R. Litwińczuk "Jeżeli jest to studnia użytkowana to niech Sanepid zbada wodę czy się nadaje do użytku [....] uważamy, że Państwo K. powinni uzyskać pozwolenie na użytkowanie", tak jak oni uzyskali w przypadku do własnej studni; protokół z dnia 1 października 2014 r., w którym R. L. wyjaśnił, że "Panowie K. mieszkają naprzeciwko i korzystają z innej studni po drugiej strony ulicy do pojenia zwierząt. Wodę do celów gospodarczych pobierają z wodociągu".

Sąd uznał, że nie ulegało również wątpliwości, że ani możliwość korzystania z wodociągu nie wykluczała możliwości korzystania ze studni, ani sporadyczność korzystania z wody z wodociągu (wykazana w sprawie II SA/Bk 13/17) również nie świadczyła o korzystaniu z wody z tej konkretnej studni.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w chwili obecnej nie da się jednoznacznie ustalić czy w 2013 r. studnia dostarczała wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a w związku z tym nie ma podstaw aby na organy nadzoru budowlanego nakładać obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność. Niewątpliwie rację ma skarżący twierdząc, że badania próbek wody powinny zostać przeprowadzone w roku 2013, co byłoby kluczowym dowodem na przydatność wody. Takich jednak badań nie przeprowadzono, przy czym nie było przeszkód, aby czynności tej podjął się również skarżący. Prowadzenie zaś w chwili obecnej dodatkowego postępowania wyjaśniającego mogłoby co prawda doprowadzić do ustalenia, że skarżący w jakiś sposób korzystał z wody w dacie budowy oczyszczalni, ale ustalenie to nie byłoby jednoznaczne z ustaleniem, że woda przeznaczona była do spożycia przez ludzi, nawet w szerokim rozumieniu tego słowa.

Mając zatem na uwadze trudności dowodowe wyżej wskazane (potęgowane wieloletnim konfliktem między właścicielami działek nr 338, na której znajduje się oczyszczalnia oraz nr... należącej do skarżącego) oraz charakter postępowania naprawczego, w którym bada się czy obiekt może zostać doprowadzony do zgodności z prawem w momencie orzekania przez organy, Sąd w sprawie II SA/Bk 874/17 zalecił, oprócz przesłuchania świadków i stron, wykonanie badania stanu jakości wody. Wyniki tego badania okazały się kluczowe w sprawie. Wykazały bowiem, że przekroczenie wskaźników mikrobiologicznych w wodzie ze studni powoduje wykluczenie tej wody ze spożycia przez ludzi. A zatem powstała sytuacja faktyczna, w której na datę orzekania przez organy odpadła podstawowa przesłanka, z powodu której prowadzono postępowanie naprawcze, tj. obowiązek zachowania odległości 30 m wymaganej w § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o warunkach technicznych.

Jeśli bowiem w chwili obecnej studnia na działce skarżącego nie dostarcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, to nie musi znajdować się w odległości 30 m od najbliższego przewodu rozsączającego oczyszczalni. To ustalenie powoduje, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe odnośnie jego punktu wyjścia, tj. dokonania zgłoszenia budowy oczyszczalni z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.). Jeśli bowiem warunek odległości od studni w chwili obecnej jest zachowany (nie jest naruszony), to nie sposób wskazać przepisów, które należałoby wobec spornej oczyszczalni zastosować w postępowaniu naprawczym, aby spowodować doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, który miał być naruszony. Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że jeśli organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie z uwagi na niezachowanie ww. odległości, a w chwili obecnej tego zarzutu, z uwagi na wyniki badań mikrobiologicznych wody, nie sposób postawić, to nie ma podstaw do orzekania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd podkreślił, że organy w postępowaniu naprawczym orzekają w stanie prawnym aktualnym na dzień wydania decyzji, a nie aktualnym na dzień dokonania zgłoszenia.

Dodać również, że w ocenie Sądu wyniki badań Sanepidu spowodowały, że mniejszego znaczenia dowodowego nabrał wynik przesłuchania skarżącego i R. Litwińczuka (potwierdzający rozbieżne stanowiska), jak też wyniki oceny stanu technicznego studni oraz fakt niezainwentaryzowania studni i odpowiedzialności za to zaniechanie. Poza tym Sąd zwrócił uwagę, że stanowisko skarżącego odnośnie korzystania z wody ze studni jest niekonsekwentne. Przesłuchany w dniu 28 września 2018 r. wskazał, że cały czas korzysta z wody ze studni, gdy w skardze wskazał, iż wyniki badań próbek wody (pobranych w dniu 17 września 2018 r., a więc dziesięć dni wcześniej niż jego oświadczenie o cały czas trwającym korzystaniu ze studni) świadczą, że nastąpiło zatrucie wody w studni w 2018 r. a więc po pięciu latach funkcjonowania oczyszczalni.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, także trafnie wskazał organ w piśmie z dnia 1 marca 2019 r. (k. 60), że załączony wydruk z systemu ARiMR nie świadczy o likwidacji hodowli z uwagi na działanie oczyszczalni. Z wydruku wynika, że hodowla jest aktywna z liczbą zwierząt w stadzie na rok 2003 wynoszącą "0".

Sąd wywiódł, że należy także rozróżnić badanie legalności oczyszczalni w postępowaniu naprawczym z uwagi na niezachowanie warunku z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o warunkach technicznych od tego, czy studnia zagraża czy nie zagraża środowisku, zdrowiu i życiu ludzi. Inne są cele postępowania naprawczego (w którym ocenia się legalność obiektu z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych) a inne postępowania, w którym badany jest wpływ obiektu budowlanego na życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia lub środowiska (art. 66 P.b.). W tym kontekście Sąd ocenił, że zdjęcia przedłożone do skargi (nieopisane co do daty) w postępowaniu naprawczym nie miały wpływu na ocenę legalności kończącej to postępowanie decyzji.

Natomiast odległość 8 m od studni do – jak twierdzi skarżący – "zbiornika, gdzie wpływają i gromadzą się nieczystości z oczyszczalni" nie jest regulowana prawem. Przepis § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o warunkach technicznych stanowi o odległości studni od przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej w przypadku studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (tę okoliczność wykluczono). Z kolei na rysunku do protokołu kontroli z dnia 9 lipca 2014 r. (k. 13.1 akt adm.) wyrysowano lokalizację odległości oczyszczalni od granic działki i od budynków. Zdaniem Sądu, wynika z niej, że drenaż oczyszczalni znajduje się w odległości 2,5 m od granicy z działką nr... (przy wymaganej odległości 2 m) oraz w odległości większej niż 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych).

Sąd oddalił wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z umowy na budowę oczyszczalni ścieków, bowiem okoliczności wynikające z umowy nie miały znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu naprawczym.

Reasumując, Sądu uznał, że organy prawidłowo ustaliły wystąpienie w sprawie bezprzedmiotowości postępowania. Nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, gdy odpadnie jego przedmiot, czyli stan niezgodności z prawem dotyczący usytuowania i wykonania obiektu budowlanego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja umarzająca postępowanie naprawcze na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest zatem decyzją nienaruszającą prawa, w tym przepisów wskazanych w skardze. Została należycie uzasadniona zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, rozważono przeprowadzone w sprawie dowody w ich całokształcie nadając im właściwe znaczenie dla końcowego wyniku sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej E. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uwzględnienie skargi i uchylenie w całości wyroku oraz poprzedzających go decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 listopada 2018 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku P. z dnia 22 października 2018 r. oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu zwrotu nieopłaconych kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 31 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065) przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że pojęcie "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi" obejmuje swym zakresem jedynie wodę przeznaczoną do spożycia (picia) przez ludzi, w sytuacji gdy zakres tego przepisu jest szerszy i obejmuje również wodę wykorzystywaną do innych celów gospodarczych (domowych),
2. 2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186), przez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w zakresie przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na działce nr 338/2, w obrębie gruntów wsi Starowieś, gmina Boćki, w sytuacji gdy z uwagi na naruszenie § 31 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do przedmiotowej oczyszczalni powinien zostać wydany nakaz rozbiórki,
3. 3) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie w skarżonym wyroku oraz poprzedzających go decyzjach administracyjnych odmiennej definicji (oceny prawnej) pojęcia "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi", niż definicja określona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku wydanym w toku niniejszej sprawy, w dniu 23 lutego 2017 r. sygn. II SA/Bk 13/17 co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
4. 4) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz 77 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność sposobu wykorzystania wody ze studni przez skarżącego, pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. sygn. II SA/Bk/874/17 nakazał przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
2. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego decyzja była przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.
3. 3. Organy ponownie rozpoznając sprawę zgodności z prawem przydomowej oczyszczalni ścieków wypełniły wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "Odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej: do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód - 30 m". W skardze kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię § 31 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, wywodzono o przyjęciu przez Sąd wąskiego pojęcia "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi" w sytuacji gdy we wskazanej ocenie prawnej nadano temu pojęciu zakres szerszy, obejmując wykorzystanie wody również do innych celów. Organy i Sąd wykonały ocenę prawną przez oparcie się na wynikach postępowania dowodowego, przyjmując jako podstawę do ustaleń stanu faktycznego, badanie stanu jakości wody. Oparcie ustaleń na podstawie wykonanych badań stanu jakości wody, które wykluczyło przeznaczenie studni jako dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jest w pełni wystarczające. Nie ma zatem znaczenia również podnoszony aspekt dostarczania wody do innych celów gospodarczych.
4. 4. Zasadnie Sąd wywiódł, że wykluczenie podstawy do stosowania § 31 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia wyklucza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ma podstaw do wydania nakazów, o których stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
5. 5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postawiony w ujęciu naruszenia przepisów postępowania w związku z art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. O naruszeniu przepisów postępowania przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, można wyprowadzać, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie na podstawie badań jakości wody przeprowadzonej przez powołany organ inspekcji sanitarnej nie daje podstaw do przyjęcia, że przesłuchanie świadków mogłoby wpłynąć na zmianę ustaleń faktycznych. Wskazania co do dalszego postępowania w powołanym wyroku zawierającym ocenę prawną w sprawie nie zamknęły postępowania wyjaśniającego do ustaleń na podstawie zeznań świadków, nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
6. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
7. 7. Do rozpoznania wniosku o przyznanie nieopłaconej pomocy prawnej, zgodnie z art. 254 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.
8. - ---------------------- 9