Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 827/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę F. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 25 września 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
F. D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i tym samym jego niezastosowanie.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł (wynagrodzenia pełnomocnika 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej -100 zł).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nietrafny, gdyż Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia 7 sierpnia 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie oznaczonym jako działka ew. nr [...].
Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym ustalenia zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazują na brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa, a działka inwestycyjna otoczona jest terenem ogródków działkowych i terenem upraw rolnych.
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że w niniejszej sprawie nie miała istotnego znaczenia okoliczność, iż w obszarze analizowanym znajduje się w części teren objęty miejscowym planem, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną, z której musi wynikać aktualny stan zagospodarowania wyznaczonego obszaru. Jeżeli więc ustalenia analizy wykazały, że teren inwestycji zlokalizowany jest poza obszarem zurbanizowanym, w otoczeniu pól oraz w sąsiedztwie ogródków działkowych, to zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w postaci jednorodzinnego budynku mieszkalnego.
Kwestionując ocenę Sądu Wojewódzkiego błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż celowościowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwala wnioskować, że skoro wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, to zabudowę ustaloną w planie miejscowym dla części tych działek należy tak samo traktować jak zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym.
Mylnie założono w skardze kasacyjnej, że za takim poglądem przemawia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r. II OSK 2246/10, którym oddalono skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r. II SA/Rz 694/04.
W wymienionym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że w konkretnym stanie faktycznym kwestia ustaleń planu miejscowego dla terenu objętego w części obszarem analizowanym była jedną z okoliczności faktycznych, wymagającą wyjaśnienia. Jednocześnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że: "zasadniczym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego już sposobu użytkowania sąsiedniego terenu".
Z kolei z wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozpatrywanej sprawie kwestia obowiązywania planu miejscowego podlegała wyjaśnieniu, aby nie wystąpiła sytuacja, że w drodze decyzji o warunkach zabudowy dopuści się lokalizację zabudowy produkcyjnej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy mieszkaniowej przewidzianej w planie.
Wobec uwarunkowań powołanej sprawy nie jest uprawnione generalizowanie twierdzeń zawartych w powyższych wyrokach sądów obu instancji.
W szczególności nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że: "Dobre sąsiedztwo stanowi nie tylko zabudowa zastana, ale także zabudowa objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".
Oczywiście analizą urbanistyczno-architektoniczną należy objąć każdą legalną zabudowę zlokalizowaną w wyznaczonym obszarze, niezależnie od tego czy powstała ona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, czy też na podstawie planu miejscowego.
Rzecz w tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła w wyznaczonym obszarze jakakolwiek zabudowa, która w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mogłaby stanowić punkt odniesienia pozwalający określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W takim przypadku strona nie mogła oczekiwać, że wydana będzie decyzja o warunkach zabudowy na podstawie samych ustaleń planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, treść decyzji o warunkach zabudowy nie jest zależna od treści planów miejscowych obowiązujących na części obszaru analizowanego.
Podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś zasadniczym dowodem w tym postępowaniu jest analiza urbanistyczna, której celem jest ustalenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. II OSK 2601/21).
Zaznaczyć należy, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy determinowany jest zasadniczo regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającego warunki dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanej na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako: " takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".
Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją.
Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna.
Jak bowiem stanowił §3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (aktualnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r. II OSK 10/11 stwierdził, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Wobec powyższego należy przyjąć, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.
Ponadto wskazać trzeba, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi zaplanowane zainwestowanie określonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. II OSK 717/17).
Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
W rozpatrywanej sprawie omówione wyżej uwarunkowania prawne zostały w sposób właściwy uwzględnione przez Sąd Wojewódzki.
W konsekwencji uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 5